浙江省瑞安市农村集体资产股份制改革的实践与思考 本文关键词：瑞安市，浙江省，实践，资产，思考
浙江省瑞安市农村集体资产股份制改革的实践与思考 本文简介：浙江省瑞安市农村集体资产股份制改革的实践与思考摘要：温州作为“全国农村改革试验区”之一，2012年全面推开“三分三改”工作。在农村集体合作制经济中引入股份制改革，对于完善村集体经济组织治理结构，推进城乡一体化，具有基础性作用。文章通过对瑞安市目前正在全面推行的农村“股改”情况进行调研，对本次农村改革
浙江省瑞安市农村集体资产股份制改革的实践与思考 本文内容：
浙江省瑞安市农村集体资产股份制改革的实践与思考
摘
要：温州作为“全国农村改革试验区”之一，2012年全面推开“三分三改”工作。在农村集体合作制经济中引入股份制改革，对于完善村集体经济组织治理结构，推进城乡一体化，具有基础性作用。文章通过对瑞安市目前正在全面推行的农村“股改”情况进行调研，对本次农村改革推进过程中的问题进行了探讨。
下载
关键词：农村
集体资产
股份制改革
中图分类号：F320.2
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）02-205-03
一、瑞安市农村“股改”的时代背景
我国依靠农业反哺工业建立的独立完整的工业体系，为改革开放成功、迈向现代化国家打下了坚实基础，但是农村也为我国的工业化付出巨大代价，计划经济时代所确立的部分政策和其形成的社会格局至今仍未改变，在新时期下不仅极大地抑制了生产力的释放和农村的发展，同时也是工业化和现代化建设继续深入推进的最大掣肘。
市场经济体制最基本的特征是经济资源商品化、资源配置市场化和经济系统开放化。人为划分“农业户口”和“非农业户口”、实行城乡分割的户籍管理二元结构，极大阻碍了人力资源的优化配置和地区间的合理流动；曾经在上世纪80年代初期起到释放生产力作用的家庭承包责任制的土地政策时至今日已极大制约了农地的流转和规模化经营生产；农村宅基地管理制度和农村集体资产产权制度极大限制了包括土地资源在内的各种生产资料的合理配置和集聚利用。这几点同时也是我国城市化进程严重滞后于工业化的主要原因。
2004年至2012年中央一号文件已经连续9年聚焦“三农”问题。2010年中央一号文件明确指出：“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点。”2012年的中央1号文件提出，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点，财政适当补助工作经费。加强土地承包经营权流转管理和服务。”
2011年底，国家农业部正式批准全国18个市（县、区）为“全国农村改革试验区”，温州作为浙江省内唯一实验区，具体承担“农村产权制度改革”试验项目。此次改革“以农村土地承包经营权流转制度、农村集体经营性建设用地和宅基地使用权流转制度、农村集体资产产权制度、乡（镇）村基层管理体制为主要内容，以中心镇和中心村（农村新社区）建设为主要平台，以农村住房改造集聚建设为切入点，着力突破阻碍城乡一体化的政策法规，配套推进公共服务和户籍管理等改革，大力推进城乡一体化的制度建设。”①2012年，温州各县（区、市）全面推开“三分三改”。②
瑞安市是温州大都市区南翼的中心城市，是温州模式的重要发祥地。改革开放初期，瑞安人凭借“敢为人先”的创业精神和体制先发优势走出有自己特色的发展之路，然而原先这种发展动力如今已渐渐乏力。城市化进展缓慢，吸引不到人才，连本地人才也留不住；各类用地一直处于紧张状态，大批大中型企业出走，低小散企业竞争压力过大，产业集聚转型艰难；农村建设违章遍地，集体资产利用效率低下。瑞安市经济社会转型受到资源要素制约和体制性障碍正日益突出。
“三分三改”的制度设计可谓针对我市目前面临的发展困境，对系统、全面、深入地解决制约瑞安市发展的一系列重要问题，提供了一整套方案。瑞安目前不断落后的发展态势和其中的深层次矛盾表明我们确实亟需这样一场大刀阔斧的改革，为瑞安市的持续发展再次提供动力。但是，历史经验告诉我们，需要改革和改革获得成功之间的鸿沟从来都比大多数人想象中要大得多。为此，笔者针对瑞安市“三分三改”工作中推进较快的“股改”情况进行调研，具体了解“股改”政策的实施情况以及分析当前瑞安农村对该项改革的反应。
二、瑞安市农村“股改”的调查分析
作为股份制改革，其与合作制的最大的区别在于前者的产权具有开放性，股权的转让自由；后者的产权是封闭的，产权集中于内部社员，转让受限。之前，瑞安市几乎所有的村居的集体经济组织的组织模式都是合作制或类合作制的，本次股改的根本任务便是确立股份制的农村集体经济组织模式，非土地资产清产核资，股权量化到人，实现股权流通整合、股权结构优化、资产效益最大化。因此股改初期目标是否完成的衡量标准应为股权量化、股权证发放到人，为下一步股权流通打下基础。
根据我们获得的统计资料，目前全市910个行政村，截至2012年9月底已完成730个村的股改工作。近段时间，笔者走访了部分街道、山区（半山区）乡镇及前北村、岭下村、后??村等重点村在内的各具代表性的地方。这些村都声称已经完成该项工作，但据调查，90%以上股改已完成的村承认目前都无法发放股权证，甚至连股权量化到人也未真正完成。经调研分析，当前有四个突出性因素导致这种情况出现。
（一）改革主体思想基础薄弱
本次改革自上而下推动，但改革的主体始终在农村，是农民。改革开放至今，农村合作制的集体产权制度延续30多年，大多数村干部、村民何曾想到、理解并接受这一场突发而至的改革？在走访中，我们听到村干部、村民质疑最多、反对最强烈的一个问题即本次股改的一个重要政策――“股权管理实行‘生不增、死不减’的静态管理”。大多数农民存在着一种基于合作制的资产收益分配的固定模式，即在某段时期，部分集体资产变现或取得租金等收益后，对该部分收益需按照该时间段的村居人口、耕地、户口等标准进行分配；以后再有收益，则根据人员变动（部分人员出生、死亡）情况再次按照以上标准对新收益部分进行分配。按照这样的分配模式，在某个时间死亡的人员在远期的利益分配中无法再参加分配，而未来的新生儿应享受其出生后的收益分配。
但上文提到，本次股改是改变基于合作制分配模式的改革，“生不增、死不减”的静态管理是本次股改政策的本质体现。一方面，在这一次的改革中，村集体资产中所有非土地资产要全部进行清产核资，以此为标准量化的股权代表资产本身和其未来所产生的全部收益，因此股权分配到人后，即不存在未来再有其他资产收益进行重新分配的情况。另一方面，本次改革的目的是实现股权流通，如果今后股本还有增减，则股东利益就无法得到保证。试想一本总股本不定期变动、股东利益得不到保证的股权证又如何确保持证人利益，从而得到市场承认，进入流通呢？
在走访中，经过交流，部分村干部认同了“生不增死不减”这一政策。因为这一政策实质上是公平的。只要在本次分配实现多数公平，考虑到社会大多数家庭的人口延续结构类似，且死亡人员的股权证可继承给后代，从长期来看，静态管理的模式对大多数家庭和个人还是公平的。遗憾的是，绝大多数村居村民代表通过的《村集体资产产权制度改革实施方案》和《村股份经济合作社章程》都是基于以往的分配模式的决议，无法实现“生不增死不减”的静态管理，村干部明确表示，以后如有资产收益分配，都需重新按照新的人口标准进行讨论、决议确定。因此，如果发放股权证，将造成极大的混乱。这与改革初衷是违背的，同时反映出绝大多数村民和村干部的思想基础非常薄弱，对本次改革的内容、精神、目标都还没有充分的认识，不理解、不接受这样一场改革。
（二）改革推进动力不足
作为一场自上而下的改革，改革的基础在于民众，但能否成功的关键却在于基层行政人员。在目前民众基础薄弱的情况下，要想推进改革，基层行政人员必须要具有强烈的历史使命感、严格把关改革质量的责任感和强大的执行力。但走访的情况是让人失望的，广大基层完全未做好打这样一场硬战的准备。
瑞安相关领导态度不明朗、犹豫观望可能是一个原因。股改到底要不要改？是要真正落到实处还是走走形式？在对市级部门机关和乡镇领导的走访中，我们感受不到执行层全力推动该项改革的决心和共识，但是不排除其在本区域内推进“股改”是来自温州上级行政报表压力的无奈之举。无论如何，反映到基层，既没有大规模的宣传发动，也没有细致的政策讲解。在走访中，部分驻村干部、中层干部甚至基层领导都未能真正了解这次股改的内容和精神，如何指望目前连自身都未能掌握股改政策的基层干部去推进这项改革呢？
同时，在当前的基层工作中，存在着一种舍本求末、逻辑矛盾的工作现象。同为本次温州试点改革内容的“三分三改”工作和农村新社区建设工作，两者的推进力度是头重脚轻。“三分三改”工作是本次统筹城乡综合改革的核心内容和重要手段，而后者只是改革后期配套的公共服务建设的一部分而已。从逻辑上讲，如果“三分三改”未能成功，农房集聚没有完成，人口集聚就无法实现，作为以人口集聚为条件和提供公共服务为内容的新农村社区根本没有用武之地。但目前基层实际是，大量的工作精力都投入到新农村社区建设中去了，相反，对于“三分三改”工作，则只求进度不顾质量，没人督查也没人关注。
“三分三改“工作中股改是重点，需要有大量繁琐细致的工作去做，绝不仅仅只是开几个会，填几张报表便可完成。当前基层投入到这项工作中的力量是极其不足的，如果这场自上而下的改革连推动者都缺乏动力，岂能成功？
（三）改革推进经验缺乏。
本次瑞安市全面推开股改之前，只有两个村进行过试点改革。塘下鲍田的前北村作为“成功”的村存在上文提到的问题，股权证无法发放。飞云街道的马道村则至今无法推行改革。改革的全面推开在时机上看是不成熟、操之过急的。经调研发现，在各乡镇股改推进中，各种问题层出不穷，出现边改革边修正的情况，部分重要政策的不平衡、不统一必将带来今后的边改革边推翻，甚至导致群体性上访等情况出现。这里试举几例：
1.已达到法定婚龄的未婚青年群体的分配问题。在股改初期，部分村居只给予其1份股权，但考虑到该部分群体即将步入婚育阶段，经过部分村反复商议，进而乡镇（街道）推广，后期相当部分村居给予该部分群体1.5份的股权。如果今后股权证发放，必将引起前者的上访。
2.农村离婚女性的权益保障问题。部分农村离婚女性在前夫的村无法享受股权分配，因户籍未迁回，其娘家的村可能将其排除出股份量化范围，这部分弱势群体的利益如何保障？是否应在政策推进中进行重点关注？
3.人口界定是否参照户籍的问题。目前相当部分村居以户籍为标准进行股份量化，直接带来了2014年上半年的户口迁移潮。但同样也有相当部分村居是不以户籍为标准进行股份量化的，如不以户籍为标准，则直接与瑞安市农业局农经总站发布的《农村集体资产产权制度改革资料汇编》中的《瑞安市**镇**村股份经济合作社章程》的部分条例精神相悖，可能带来此标准下未享受对象的上访。
综上所述，一场影响广泛、深远的改革中出现的问题是远远超出设计者的理论估量范围的，理论必须结合实际，要有足够的实践经验，提炼出各种各样的问题，不断地摸索、总结，进而形成一整套具有实际可操作性的改革规程，尽可能地实现改革成本最小化，改革效益最大化。
（四）改革推进速度过快。
如上文所言，缺乏足够的调研论证是本次改革的硬伤。在本次走访调研中，课题小组发现，山区、半山区、城区或城郊的不同村由于在民情、资产规模、市场发育条件等各方面的不同条件对于改革都存在不同的反应。或者说并不是每一个村在目前条件下都具备进行改革的成熟条件。
股改成功需要各方面的条件成熟，是不是目前资产越少的村居越适宜进行改革？民众对股权的认识是否已经形成？对于股权的流转是否有成熟的心态？股权的交易市场规范化、信用体系的建设，是否已经纳入规划范围？社会保障体系建设是否已经可以满足部分因为股权交易二次返贫的弱势群体需求？
笔者认为，股改的推进应坚持“成熟一批改一批，成功示范带全局”的原则。目前各方面条件比较成熟的村应是城中或者城郊部分集体资产较为雄厚、以往资产收益分配经验丰富且形成惯例、村两委战斗力强、村民参与素质较高、市场交易较发达的村。走访中发现，目前股改最为彻底、真正体现本次股改内涵的唯一一个村便是城中村玉海街道后??村。后??村恰恰符合以上条件。改革应以类似村为首批对象，集中行政力量，指导该类村做细做好，股权量化到人，股权证发放到人，并大胆推进股权交易平台建设，积极研究相关配套法规政策的跟进完善，进行市场管理、股权变化、集体资产运营的试点跟踪调察，获取第一手的改革发展资料和经验。同时更重要的是，示范村的股权交易、集体资产整合的成功示范既是促进瑞安全市农村对股改政策深入认识、理解接受的最为有效的宣传手段，又是引导股改全面推进，特别是半山区、山区村股改走向成功，开展股权流转、集体资产重整的最为重要的实践依据。
综上所述，这项改革从行政角度看已经开始，甚至某些地方已经完成，但从改革的决心、实施、实效上来看，改革还未真正开始。我们有必要再次审视这场改革。
三、农村集体资产股份制改革的讨论与展望
2004年至2012年中央一号文件9年聚焦“三农”，近年来成都、重庆、天津等各地以不同形式尝试农村集体产权制度方面的改革，说明中央对于农村改革发展高度关注，并对此酝酿已久。笔者认为，从全国看，农村集体产权改革在未来至少有三方面的重大重义。
1.通过农村集体产权制度的改革，加快并优化农村要素的整合，这是经济活力进一步释放的必要条件。
2.集体资产核算到人，并允许流通转让，可让农民大大增加可支配资产，提高农民收入，为启动庞大农村内需注入新一轮内生动力。
3.诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨说过这样一句话：中国的农村城市化进程与美国的高科技发展是影响21世纪人类社会发展的两件大事。农民进城将加快城市化进程，农民进城在未来将释放巨大的住房需求，这将为中小城市与小城镇发展再创造一个黄金10年。
而就瑞安乃至温州而言，在10年前相对于全国大部分县（市）的资本聚集先发优势如今已经荡然无存，经济社会发展动力匮乏。相对于其他地区更为重要的一个现象是本地大量产业资本争相出走，其中要素资源特别是土地资源得不到满足是最大的原因。成为“全国农村改革试验区”是温州迎来的一次重大机遇，我们有机会再次获得发展优势。在自发优势基本耗尽的困难环境下，我们拿到手的政策优势如果再不利用，那我们的前途是悲观的。改革，哪怕挫折，哪怕失败，也有路径摸索的经验收获；不改，则只有被赶超、被边缘化、被淘汰一途。
这是一场势在必行的改革。但是，笔者认为，在瑞安全范围内如此大规模快速推进本次改革是不合适的。中央为什么在各地频繁试点，但迟迟未全面推行该项改革，正因为地区有差异，民情有不同，改革须谨慎，推进须稳妥。改革的成功需要正确的方向和坚定的决心，更需要科学的规划和严谨的态度。本次改革最大的特征是股份制改革，实现股权的流通转让，其本质已涉及产权制度的改革。从各地区的经验来看，好的改革路径设计的确可以带来巨大的发展动力，但改革路径稍有偏差，则最终的结果便会南辕北辙。限于能力有限，笔者无法给出完整的改革路径设计方案，但我们认为，在本次改革中，有以下几点必须引起高度重视。
1.必须高度重视诚实信用的股权流通市场的培育和建设。从近几年的农村宅基地交易情况来看，部分瑞安人特别是农村部分素质较低的农民的信用意识是淡薄的，契约精神缺乏，股改到位后，股权交易将常态化，很可能成为流通最为频繁的居民财产性资产之一。由交易产生的矛盾、纠纷很可能层出不穷，因此，先期应在条件较为成熟的发达地区推行该项改革，在股权流通中不断完善股权流转的相关法规政策，通过制度建设保证股权的公开、规范流通，培育公平、诚信的市场精神。这样可以在取得改革效益最大化的同时将改革的成本降低到最低程度。同时，流通市场的示范效应将打破部分欠发达村村民将股权证视为其所在村村民资格保证，而不敢或不愿进行交易的固有观念，引导更多、更广泛的股权证进入流通，资产要素整合逐步实现。
2.必须高度重视对欠发达地区村集体资产和农民资产权益的保护。在走访中，笔者发现一个非常不好的倾向。在欠发达的山区、半山区，由于集体经济发展缓慢，相当部分村的集体资产在目前的核算标准下处于零资产甚至负资产的状态，部分领导认为越是资产少的村，村民对于股权的关注、争议越少，在村级会议讨论环节放任甚至鼓励村干部通过简单决议即可，无需进行详细具体的村情研究，在签字同意环节，由于外出人员较多，则采取电话告知甚至更为随便的形式，通过村民代表决议。一方面，如此通过的决议很可能在未来被村民推翻；另一方面，必须认识到，在进入流通初期和流通市场成熟后，欠发达地区开发前和开发后，集体资产的升值空间可能是巨大的，我们既要引导欠发达地区农民交易股权，更要防范其贱卖股权。在目前资产估价相对很低的时期进行如此潦草匆忙的股权改革，是非常可能出现村民将手中的股权贱卖的情况的，这样既无法达到增加农民财产性收入的初衷，而且部分农民很快将成为真正的“无产者”。因此，笔者主张在条件成熟的发达地区推进一整套的股改试验，形成成熟的股权流通市场，通过较长时期的资产整合升值示范后，引导欠发达地区对股权形成理性、长远的市场评价，再进行欠发达地区的股改。对于欠发达地区的股改、股权流转必须慎重。
3.必须高度重视对股权流转边界的实践研究和探索。股权流转是本次股改的核心内容，但是，流转有没有边界？是在某一村、社区，或某一乡镇内？还是在瑞安市域范围内甚至全国范围内面对整个社会的“大流转”？可以预见的是，股权流通带来的结果必然是分散的股权逐渐向少数人手中集中，在这个趋势中，存在几点需要未雨绸缪的地方。（1）如何保证股权流转到真正的经营者手中的问题。大流转可能带来新一轮的“股权”炒作，民间资本追逐股权可能并非出于整合生产经营的目的，而是出于炒作获利的目的，如此改革便会走上弯路。因此，对于流转时间是否需要限制，流转是否征收税费，个人占有股权数量是否需要限制，对大股东如何进行监督？股权流通集中后治理结构如何规范？这些问题都需要在股权流通前进行全盘考虑设计，并在实践中逐步完善相关法规政策。（2）农村集体财产需不需要保护的问题。从本次“三分三改”的整体设计上来看，户改将最终消除城乡二元结构，村级基层组织步入重新构筑过程。但实际上，一方面，在相当长一段时间内村民对村集体的认同感还是非常强；另一方面，集体资产是绝大多数村民唯一可依赖的增值性财产，如果大量股权流入私人手中，未来可能会出现新的社会问题。如果既能达到要素整合到能人手中、科学规划经营升值的目的，又能使大多数村民同享资产发展增值的未来收益，则是一个两全其美的方案。因此，对于流转的制度设计上，须进行更为细致、深入的探索。
以上是笔者近期走访调研瑞安市农村股改后的一些浅薄思考，该项改革是系统性工程，区区一篇调研文章所提问题肯定是挂一漏万。如上所言，改革的推进必须在实践中摸索、论证、完善。笔者相信，只要本着“锐意进取、稳妥推进、全局规划、让利于民”的精神，这必是一场为瑞安未来几十年发展带来巨大红利的改革。
注释：
①温州日报，2011年12月6日第一版
{2}“三分三改”指“政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改。”“政经分开”指把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，确保二次分配的公平；“资地分开”指把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动；“户产分开”指把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。“股改”指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革；“地改”指农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转，宅基地的用益物权帮助农民进镇入城，农村集体建设用地同国有进入市场；“户改”指户籍制度改革。
参考文献：
陈志新，江胜蓝.城市化进程中农村集体产权制度改革[M].北京：化学工业出版社，2010
刘彦.农村股份经济合社法律问题研究――从北京市农村集体经济产权制度改革实践谈起[J].北方工业大学学报，2012，24（2）：39-45
余葵，王胜.农村集体产权制度改革呼唤顶层设计――对厦门市产权改革现状与问题的调研[J].农村经营管理，2012（6）：18-19
（作者单位：中共瑞安市委党校
浙江瑞安
325200；作者简介：胡从来，讲师，从事基层民主建设方向的研究）
（责编：若佳）