接处警法律制度存在的不足与完善策略 本文关键词：法律制度，完善，策略，接处警
接处警法律制度存在的不足与完善策略 本文简介：Abstract：Whenthemasseswerefacedwithunlawfulinfringement,socialdisputesorneededhelp,thefirstthingthatcomestotheirmindsiscalling110.“Askpolicemanf
接处警法律制度存在的不足与完善策略 本文内容：
Abstract：When the masses were faced with unlawful infringement, social disputes or needed help, the first thing that comes to their minds is calling 110. “Ask policeman for help” becomes the people's sub-consciousness when people needs relief channel. Correspondingly, in terms of the public security organs, the receive-disposal alarm service provided by the public security organs is the primary part of the connection between the police and the masses. Meanwhile, it's also a facade for the public security organs to build their reputation. However, for a long time, there is no accurate and specific characterization in the legal system of our country which may cause legitimacy flaws during police practice. Therefore, it is necessary to reflect on the existing legal system of receive-disposal alarm in China, and explore the further promotion of the legislation level of receive-disposal alarm mechanism.
Keyword：receive-disposal alarm;functions generalization;legislative regulation;
2017年2月17日, 山东省聊城市中级人民法院一审以故意伤害罪判处于欢无期徒刑, 剥夺政治权利终身, 并承担相应民事赔偿责任。这起案件的争议焦点除了犯罪嫌疑人于欢刺杀刺伤被害者行为是否构成正当防卫, 还有冠县公安局经济开发区派出所民警是否构成渎职犯罪或行政不作为 (1) , 在社会上引起了社会媒体和舆论的广泛关注。最高检、山东省高院、山东省公安厅等部门对此高度重视, 紧急作出回应, 称“对媒体反映的警察在此案执法过程中存在失职渎职行为, 将依法调查处理” (2) 。一审宣判后, 附带民事诉讼原告人杜洪章、许喜灵、李新新等人和被告人于欢不服一审判决, 分别提出上诉。山东省高级人民法院于2017年3月24日受理此案, 6月23日上午公开宣判, 认定于欢构成故意伤害罪, 但属于防卫过当, 依法对其减轻处罚, 将原审法院判处的无期徒刑, 改判为有期徒刑五年。关于案发当晚处警民警涉嫌渎职犯罪的焦点, 经过最高人民检察院工作组、山东省人民检察院专案组以及渎职侵权检查部门实地查看现场、询问现场证人、调取分析处警现场视听资料、调取110接处警记录、查阅卷宗材料、提审在押人员、询问处警人员等一系列调查后, 山东省人民检察院于5月26日通过官方微博发布调查结果, 认为处警民警朱秀明和两名辅警针对警情现场情况进行相关操作, 处警过程存在不够规范问题, 但不构成玩忽职守罪, 决定对朱秀明等人不予刑事立案 (3) 。与此同时, 聊城市冠县纪委、监察局网站发布相关处分决定。尽管相关处警民警不构成渎职犯罪, 但在“刺死辱母者案”[1], 这样一个凝聚情法人伦并且入选2017年度人民法院十大刑事案件的案例中, 其“不规范问题”不仅未能有效阻止悲剧的发生, 反而可能导致了案件的升级和矛盾的激化, 这在客观上再一次使我国派出所接处警法律制度问题成为人们关注的焦点, 同时也引起众多法律人士的反思。
一、反思接处警法律制度的必要性
(一) 接处警法律制度的发展现状
从接处警法律制度立法层面来看, 最初出台的规范性文件是《公路巡逻民警中队警务规范》, 该文件由公安部于新世纪初颁布, 相对具体地规定了公路巡逻民警接处警过程中的警务规范要求。到目前为止, 只有一部全面规定接处警工作的规范性文件——《110接处警工作规则》, 该规则由公安部于2003年发布, 旨在系统的要求接处警工作实现规范化。各个地方的公安部门根据《110接处警工作规则》第五十五条相继制定各地区接处警工作规范, 对接处警的要求、范围、现场取证方法以及程序[2]等方面做出了具体规定, 如山东省公安厅制定的《山东省公安机关110接处警工作规范》 (试行) 第十二条规定, “对危及公共安全、人身或财产安全, 迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违纪行为的投诉, 严格落实‘城区五分钟、城郊十分钟、农村地区尽快到达’的出警时限要求。”
从接处警法律制度实效层面来看, 最早可以追溯到建国以前广州的盗警电话, 后来经过不断拓展警察服务的范围, 形成了具有现在接处警机制雏形的报警服务台, 其功能主要是全面受理群众对于刑事案件、治安案件、求助案件等其他紧急事项的电话报警。后来随着“四有四必”精神和承诺在全国范围内的推广, 我国逐步建立起来具备打击犯罪和服务人民功能的、能够快速反应的110报警平台。122交通报警平台和119火情报警平台也随之开通, 最终实现报警平台“三台合一”[3]。
(二) 接处警工作的影响
接处警工作主要是指接受警情报告并对其进行初步的处置。作为大部分行政和刑事案件在办理阶段的第一部分, 接处警工作对公民的合法权益是否能够得到及时有效的保护有决定性的影响, 稍有疏忽就可能给人民群众的生命和财产安全带来重大损失。不仅如此, 合法合理、严格规范的接处警工作能够有效化解民间纠纷、社会矛盾的发生, 回应社会期待, 提升民众满意度[4];反之, 则有可能直接或间接引发不利于社会稳定的负面效应, 不仅破坏公安品牌[5], 恶化警民关系, 甚至会导致大规模群体性事件甚至是暴力袭警[6]等恶性事件的发生或升级, 正因为如此, 在“刺杀辱母者”案中, 冠县公安局经济开发区派出所民警接处警工作是否涉嫌不作为、是否对这起杀人案件的发生具有消极影响, 也被置于舆论的风口浪尖。再比如“太原12·13案件”[7]和“安庆枪击案”[8]等。而且实践证明, 接处警工作不规范也可造成大量的涉及警方的投诉或信访问题。
(三) 复杂警情与法治建设要求的矛盾
接处警工作作为公安机关工作中不可或缺的一环, 实现不断自我完善和规范是顺应我国法治建设快速发展的要求。我国正处在社会转型的关键时期, 社会矛盾呈现多元化趋势, 承担巩固社会政治地位、维护国家稳定、保障人民生活、具体执行行政司法职能、服务社会发展等作用的公安机关, 在社会治安问题、群体性事件、民间纠纷、恐怖袭击、舆论监督空前增强等复杂环境中, 要想切实履行好政治和社会责任, 实现“四有四必”的承诺, 必然需要投入大量的警力和物力, 同时, 随着社会经济、科技、文化的发展, 法治观念逐渐深入人心, 基层执法也更需要与时俱进, 注重转换方式方法, 全面规范各类执法行为, 才能真正做到顺应法治潮流, 维护公安形象, 稳定民心。
二、接处警法律制度存在的不足
从我国接处警工作的演变过程来看, 接处警活动已经在基本的制度框架之中, 但是接处警法律制度及其相关配套制度仍然有很多方面需要补充和强化, 不断发展完善, 以充分实现接处警工作法治化。
(一) 法律规范分布较散导致操作难度提升
接处警行为并非一个单独的活动, 而是从接警到分析警情再到出警解决问题的一个过程, 在这个过程中发生的行为, 往往可能出现既适用《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》又适用《人民警察法》的情况, 例如强制到案措施。不同案件应该采用的法律措施不同, 但由于不同文件对相应措施的规定区别不大, 甚至在形式上具有相当的相似性, 再加上一些案件初期本身难以确定其性质, 进一步加大了警察在采取措施时选择考虑的复杂性, 而且很有可能出现合法性瑕疵。
(二) 接处警日益泛化
虽然“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”密切了警民联系, 但同时也容易强化公民对报警服务台工作范围的误区以及警察对自身职能定位的认识误区[9], 在一定程度上加深了110报警服务台的职能泛化, 模糊了公安机关基层警察的警察权范畴[10]。如果真正实现“有求必应”, 庞大警情量 (4) 将意味着巨大的警力投入和财政预算, 在此不论。110报警台作为人民群众面临不法侵害时的生命台, 如果将过多资源投入到非警务活动中, 势必将造成“生命通道”的滞塞, 这与接处警工作追求的“速度、态度、结果”[11]要求相悖。尽管现实复杂情况制约了公安机关“四有四必”承诺的履行, 但是如果警察在接到此类报警时不采取行动, 也必将失信于民, 陷入新的舆论风波 (5) 之中。接处警日益泛化的原因根植于法律体系建设和公安机关职能建设进程的共同作用。接处警工作正处于传统的行政法学与警察行政法学的交叉领域, 传统法学理论界和警察行政法学界至今为止都没有厘清对接处警工作性质的定位, 其概念也没有具体准确的界定, 比如接处警活动到底运用的是司法权还是行政权等, 导致接处警工作的时限、范围、监督都缺乏成熟体系化设计[12]。
(三) 接处警程序缺乏系统规范
由于警情复杂难以分辨, 所以在接处警活动中, 警察采取措施往往具有非常大的灵活性, 执法话语少有约束[13], 对于过程中的程序措施也没有明确的规定, 该立案而不立案, 该调查而不调查, 该出具文书而不出具文书, 该配备执法记录仪而不配备, 该对报警人进行反馈而不反馈, 该对公众公布而不公布等问题缺乏系统性的规范。不仅容易导致警察推诿不作为, 更有可能直接危害相对人的知情权、隐私权甚至财产权、生命权等合法权益。
(四) 立法层次较低
接处警相关法律位阶偏低是目前接处警活动很多缺陷产生的主要原因。接处警活动中发生的行为涉及到的法律法规主要有《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《110接处警工作规则》、《公安机关办理行政案件程序规定》等。《人民警察法》和《治安管理处罚法》对警察接处警行为的具体规定内容并不充分。《公安机关办理行政案件程序规定》在实践中发挥着重要作用, 很多治安案件和民事案件办理过程中也经常依照该规定进行规范。对接处警活动进行专门规定的只有2003年发布的《110接处警工作规则》, 人民法院在涉及警察义务的司法审判活动中经常援引该项规定, 尽管如此仍然不可否认其在效力位阶上的明显局限性。
三、接处警法律制度的完善对策
(一) 立法确定接处警活动性质及相关界限
应将接处警执法活动置于行政法的调整范围之内。行政行为是指行政机关依法行使行政职权, 进行行政管理而实施的能够产生行政法律效果的行为。公安机关具有双重性, 既负责管理社会治安, 又负责预防、制止和侦查刑事犯罪, 换句话说, 公安机关既是行政机关, 又是司法机关。如前所述, 由于警情复杂, 接处警活动过程中, 既有管理社会治安的行为, 也有预防、制止和侦查刑事犯罪的行为。从整体来看, 学界对其性质众说纷纭, 有学者认为接处警行为有着明显的行政行为特征, 也有学者认为接处警活动中的侦查行为并不属于行政行为[14]。从目前理论的发展趋势来看, 前者观点更具有说服力, 尽管侦查行为可以划入“司法权”范畴, 但接处警行为并非由诉讼法授权实施。再者, 在接处警过程中的侦查, 在案情具体确定之前, 实际并不能否定其行政权属性。因此, 在我国宪法框架下, 必须坚持接处警行为的行政行为属性, 将其置于行政法框架之内, 才能系统完善整个接处警工作机制, 使接处警活动真正有法可依。在制定相关法律法规时应注意以下两个方面:
1. 明确接处警工作范围和职责权限
前文提到的接处警日益泛化现象对公安机关的工作不仅造成巨大压力, 而且容易出现“出力不讨好”现象, 不利于良好警民关系的建立和公安品牌建设, 应尽快立法规范明确110接处警工作范围以及110报警服务台的职责范围, 从法律层面来界定公安机关和人民警察在处警活动中的法定职责, 厘清处警过程中与相关部门的关系, 才能做到接处警活动的“提纯”, 以更好地将处警行为置于法律规范和人民群众监督之下。
2. 规范接处警时限和程序
“城区五分钟、城郊十分钟、农村地区尽快到达”的规定看起来已经比较具体, 但在实践中, 可能遭遇到各种不可预知的情况, 如路况不佳、自然灾害、警情发生地不详等, 所以应该区分重大紧急警情与非紧急警情, 在不同条件下, 因地制宜、因时制宜做出不同的时限方案要求。此外要制定相应的处警程序以限制警察的自由裁量空间, 比如建立警察接处警行为标准制度[15]、权力清单、负面清单、接处警行为登记表制度、处警书面材料反馈制度、武力对峙等级标准制度等, 以避免警察在接处警活动过程中容易出现的合法性瑕疵, 从而提升接处警行为法治化水平, 保障相对人合法权益。当然, 这绝并不是意味着警察毫无自由裁量权, 在接处警过程中很容易出现始料未及的突发事件, 在制定程序时仍需要保留空间, 确保警察灵活执法以满足控制现场、调解纠纷、稳定情绪等解决社会问题时的需要。
(二) 审查监督与法律责任
在接处警活动中为警察保留更多灵活处理的合法选择空间, 意味着必须对其灵活处理的过程与结果进行审查监督, 检验其合理性、正当性和期待可能性。但无论是治安案件还是刑事案件, 接处警活动中的行动往往具有即时性和专业性, 在行动前和过程中难以做出科学地审查判断, 因此更有必要建立专门的审查标准, 结合警务实践具体情况和专业技术背景, 对其进行事后审查和监督。对于违反程序标准, 做出不正当处警行为的警察, 应该规定相应的法律责任。相应的, 对于恣意骚扰接处警工作的相对人, 也应当出台针对其行为后果和法律责任的明确规定。
(三) 社会联动体系
接处警工作日益泛化现象以及其它现实困境不仅来源于法律属性不明, 也与社会应急联动法治化问题有密切联系[16]。明确110报警服务台的定位, 同时也意味着应当明确社会服务应急联动体系的整体框架, 明确社会各界在该应急联动体系中的职责和义务。这样不仅使接处警工作在合法开展的同时得到更多普法宣传, 而且获得相关单位和人民群众的更多理解与支持。合理分担目前接处警工作中的巨大压力, 提高反应速度, 整合资源优势[17], 同时也使我国社会治安、秩序稳定、刑事案件侦查等职能分工实现优化升级。
四、结语
接处警工作是公安机关与社会群众之间紧密联系的纽带, 接处警工作是否合法合理, 其质量与人民群众的合法权益直接相关, 民众对接处警工作的满意度也直接体现了公安机关在社会认知中的品牌建设效果。我国接处警工作虽然由来已久, 但其法治化建设仍任重而道远, 我们必须要准确定位、规范设计、严守程序、科学监督和全面联动, 才能在接处警工作法治化的道路上越走越远。
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