土地使用和土地产权制度 本文关键词：土地使用，产权制度，土地
土地使用和土地产权制度 本文简介：土地使用和土地产权制度一、关于土地产权与土地登记土地产权制度的构建与完善、土地产权的确权与登记，是与土地使用密切相关的基本问题，本次研讨会上，两岸专家给予了高度关注。1．大陆土地公有制下的土地产权问题大陆与会专家提出，完善国有土地产权制度及产权主体间的收益分配关系，是实行最严格土地管理制度的重要基础
土地使用和土地产权制度 本文内容：
土地使用和土地产权制度
一、关于土地产权与土地登记
土地产权制度的构建与完善、土地产权的确权与登记，是与土地使用密切相关的基本问题，本次研讨会上，两岸专家给予了高度关注。
1．大陆土地公有制下的土地产权问题
大陆与会专家提出，完善国有土地产权制度及产权主体间的收益分配关系，是实行最严格土地管理制度的重要基础。大陆实行土地公有制度，按照《宪法》规定，城市市区的土地属于国家所有，各级政府作为公共管理者，同时还担负着国有土地所有权主体的角色。因此，随着大陆市场经济体制的不断完善，国有土地有偿使用使得土地资产特性充分显化，地方政府由此获得了大量土地收益。但是，随着土地收益的增加，中央政府和地方政府在土地收益分配上的矛盾也开始显化。从土地出让金的分配关系看，中央政府与地方政府的分成比例从1989年的“四、六开”、1990年的1：19到1994年中央政府分文不取。新增建设用地土地收益的分配原是抑制地方政府占用耕地行为的重要手段，但从1997年提出的全部上缴，下降到1998年的中央与地方的“三、七开”。从本质上说，中央政府与地方政府在土地收益分配关系上的变化体现了作为国有土地产权主体之间的利益矛盾，因此，完善土地产权结构是解决目前地方政府大量征地、占地、出让等问题的关键。
有大陆专家指出，随着大陆市场经济的发展，国有土地市场的逐步发育，上个世纪70年代末80年代初，大陆开始进行国有企业改革，其中必然涉及国有企业原划拨土地使用权的处置问题。在国有企业改革过程中，处置好国有土地资产，不仅可以显化土地资产价值，增大国有资本，促进产业结构优化升级，还可以分流安置企业职工，维护社会稳定。从总体上说，国有土地资产处置有六种方式，即出让、租赁、作价出资、授权经营、保留划拨等。目前仍然还存在着土地有偿使用政策未全面实现、土地市场化程度较低等方面的不足，尤其是如何结合不断调整的经济政策及企业政策，完善国有企业改制的土地资产处置政策，是十分重大的政策性问题。因此，建议缩小划拨政策的适用范围，对采取授权经营和作价出资（入股）方式处置土地资产的改制企业应加以限制；扩大出让和租赁政策的适用范围；协议出让和划拨供地的公示制度，逐步实行工业用地的招、拍、挂制度。
城市的旧城改造与拆迁必然涉及土地产权关系的变化，并由此带来土地收益分配格局的变化。有大陆专家指出，旧城改造过程是国有土地被收回并再次供给新的用地者的过程，由于存在着土地收回权的行使范围扩大化、拆迁补偿缺少对国有土地使用权的补偿、收回国有土地使用权与供地程序倒置等缺陷，现行土地制度难以适应城市建设拆迁中土地权利变化的需要。从改革的要求看，国家应明确城市建设拆迁中拆迁户的土地财产权利、对公共利益需要作出司法解释、规范政府行驶土地收回权的范围、将土地利用审核纳入城市建设拆迁程序。
大陆实行农村土地集体所有制度，农村土地所有权、使用权及经营权相分离，在城市国有土地市场由政府垄断的背景下，农村集体土地流转已成为大陆土地产权制度下特有的现象。有大陆专家在回顾20世纪50年代以来大陆农村集体农业用地以及建设用地流转的历程基础上，认为当前大陆农村集体农业用地流转的主要类型有：转让、转包、互换、入股、信托、租赁、荒地拍卖等，农村集体建设用地流转的主要类型有：出让、出租、转让、入股、合营等方式。由于目前大陆法规对于集体建设用地进入市场还存在诸多的限制，在城乡统筹发展的大背景下积极推进城乡土地市场一体化、解决城乡土地市场的“两张皮”问题，这还需要吸收相关国家和地区在土地市场方面建设的经验与做法，并在长期的市场建设过程中不断完善与发展。
有大陆专家提出，目前农村地区社会保障体系尚未建立的条件下，大陆农村土地的社会福利性特点日益明显，客观上土地正在承担着农民的社会保障功能。在不断提高土地资源配置效率、促进农村经济社会发展的同时，也带来了农民土地权益保护、农村妇女土地权益维护等问题。尤其是在农村社会保障制度不健全的情况下，农民丧失土地这一“命根子”后，必然导致较为严重的社会问题。大陆在征地制度改革中实行了“以土地换保障”的做法，是一个有益的探索，但如何进一步完善农业劳动者、城市农民工以及失地农民的社会保障制度，除了进一步明确农村土地产权关系、权利主体，维护农民土地权益外，还需要就相关政策作进一步探索。
2．台湾土地私有制下的土地使用制度选择问题
在土地私有制度条件下土地使用规划的制度选择，一直以来都是学者们争论不休的议题，传统的制度讨论与分析，往往局限于二元论的讨论（政府或市场），而无法帮助人们对制度有更深的了解以探寻其他制度的可能。针对台湾地区土地私有制度的现状，有台湾专家利用新制度经济学的理论与方法，跳出传统上对土地利用制度讨论的限制，扩大对土地利用制度的理解与其他可能的制度选择。具体来说，运用新制度经济学的交易成本经济学与财产权理论，进行对土地使用制度的交易成本与产权结构进行分析，发现传统土地利用模式的最大问题是公共财与私有财的产权未能整合，而有地主间权益不均的问题。产权整合并非只有土地国有一条，财货具有的产权多样性，使公共财的问题有市场方式的解决之道。更多都市治理模式正等待政府、民间、企业家或学者共同努力去追寻。
台湾专家认为，随着都市发展、社会工商业化、现代科技的发展，加以地价昂贵，土地使用已由平面使用转变为立体使用，其中以高速铁路、地下铁路等为代表的公共建设对土地的需求也朝着立体使用的方向发展。为使土地所有权人得以继续拥有土地所有权，而能与需用土地人共同保有使用土地的权利，以促进土地充分利用，并减少政府为公共设施而征购土地费用，对高速公路、地下铁路等线型工程所穿越土地，仅取得所需空间使用权即可，即所谓“区分地上权”，于是，在台湾就产生了取得区分地上权的征收及补偿等相关问题。目前台湾征收取得区分地上权的相关法令都对征收的补偿有原则性规定，具备了法律制度保障的条件；但对授权目的、范围及内容均不符合法律授权明确性原则，有待提升其法律地位。台湾专家对征收区分地上权的补偿范围、补偿方式、补偿标准等相关问题进行了有益的探讨。
有台湾专家指出，保障公民的财产权，是社会经济发展的前提，是促进国民富裕、维护人性尊严的根本措施。因此，公民的财产权受到侵害，无论是出于政府合法还是违法行为，均应得到补偿。台湾行政法学界普遍认为，土地征收是政府基于公共利益的需要合法地侵害公民土地权利的行为，对由此造成的损失应给予补偿，属“行政补偿”类型。然而，征收与具有征收效果的行政行为，可能来自于直接以法律相关规定或对财产权的行使作普遍限制的法律规定，也可能由于行政处分及行政上事实行为，其类型多样。按照“损失补偿法定原则”，对于后一种情形，如果相关法律没有明确的补偿规定，则公民所受损失将缺少补偿请求权，其财产权行使受到干涉或受到剥夺将无法受到补偿。显然这种情形是有悖于宪法基本人权保障原则的，应该通过相关行政法规或损失补偿法理来填补这项立法疏漏。文章就台湾行政损失补偿体系和美国警察权行使与征收补偿相关的联邦最高法院判决中，探讨公民能否以财产权受限制或剥夺为由，对于没有法定补偿、但限制财产权行使的法律规定向政府请求征收补偿，就其中的法理关系，以及如何借鉴美国判决经验，实现相关个案的真正正义。
3．大陆土地确权与土地登记
土地权利是土地法律制度的核心内容，土地确权是大陆地区人民政府依法确定土地权属的行为，是土地登记的前提条件。随着经济的发展和土地使用制度改革的深化，土地权利的价值日益显化，而土地确权对于明确当事人的土地所有权和使用权等，保证土地登记顺利进行，保证土地市场交易安全，保障土地权利人的合法权益，具有重要意义。有大陆专家通过探讨土地确权与土地登记的关系，土地确权的权利类型，土地确权与物权法，土地确权的原则和土地确权的法律依据等问题，阐述了土地确权的内在涵义，强调土地开发利用、保护、收益和流转都与土地确权有着密切的联系。并结合当前大陆正在制订《物权法》的工作，提出土地权利设立要向完整、全面的体系化以及具体、明确的可操作性方向发展，以尽快适应快速社会经济发展以及强化土地宏观调控职能的要求。
4．台湾地区的土地登记公信力与地政士制度
如何提高土地登记公信力，是台湾专家十分关注的问题。有台湾专家认为，土地登记制度是不动产物权的存在及变动的公示方法，应对其登记内容赋予绝对真实公信力，以维护交易安全。土地登记的效力在维护第三人的利益，而第三人的利益正是市场经济交易秩序的化身，社会整体的正常经济秩序就是由一个个第三人所连接而成的。第三人的利益代表了社会交易安全公益，因此，在平衡物权变动当事人之间利益及第三人的利益冲突时，保护交易安全的公益成为取舍的唯一选择。土地登记的公示力、推定力、公信力，让物权变动的当事人以登记制度确定权利的性质和归属，以公信保护动态的交易安全，也避免产生大量无法受到保护的第三人的可能性。在多重买卖中的大量第三人中只有个别第三人凭借其占有之事实和登记制度可获得权利保障，而对其他第三人则无法提供物权上的保障。土地登记公信力的提高有赖实质审查制度的确立，使登记结果与现实权利状态尽量趋于一致，而实质审查应包含程序审查范围、权利来源有否暇疵、权利内容是否真实无伪等。
地政士（即土地登记专业代理人）制度是台湾现行土地登记制度中的重要部分，目前台湾地区持有地政士执照者有19000多人，其中依法加入公会执行土地登记业务者，近12000人。有台湾专家在系统梳理台湾土地登记制度的行政管理、效力与作业程序及损害赔偿制度等问题的基础上，探讨了台湾地政士的管理制度变革与发展方向等，并建议地政士应推进自身心态变革，突破目前的经营困境，促进其法定业务扩展。
二、关于土地产权与土地市场
在土地使用过程中，有关土地市场机制的建立与完善、土地产权与土地市场、土地价格及不动产金融等问题，均是本次研讨会的重要内容。
1．不动产证券化及其评估
有大陆专家指出，资产证券化是近年来金融领域最重要的创新之一，已经成为一种世界性的趋势。由于资产证券化针对的主要为流动性较小的对象，因此，不动产业便当之无愧地成为证券化市场的主力军。文章在回顾大陆土地市场化进程及土地资本运营的最新进展、分析土地资本运营面临困境与需求的基础上，结合大陆对于土地证券化发展的需求，通过比较土地基金、不动产信托、土地银行等模式，提出以国有土地使用权信托为核心推进土地资产证券化，并将土地收购储备中心作为土地资产证券化的特设机构，这一建议对于推进大陆土地资产证券化发展具有重要的政策意义。
台湾专家指出，在不动产证券化过程中，其估价是一个十分重要的核心问题。不动产证券化是将投资人与其所投资的不动产间的法律关系，由直接持有不动产所有权之物权关系，转变为持有有价证券，将不动产由原先僵固的资产形态转变为流动性的有价证券形态，同时运用社会大众购买有价证券所募集的资金，通过不动产专业开发或管理机构进行不动产开发、管理或处分，以实现对不动产的有效开发和增值。作者通过对收益评估法在台湾和大陆的运用情况的对比分析，探讨了总收入与契约租金及经济租金的关系、收益资本化率的决定方法、重置提拨费与折旧提存等问题。作者认为，收益评估法在台湾与大陆的运用有许多相似之处。大陆不动产估价主要对使用权进行评估，收益法的应用是按照相关规范估计一定年期的收益价格。而台湾不动产虽多为永续性所有权，但不动产证券化的一些个案的标的也有一定年期地上权的收益价格，与大陆使用权特性较为接近。台湾地区运用现金流量分析方法评估的重置提拨费及建筑物折旧提存费的有关规定，由于未能与国际接轨，因而遭到外资的质疑。在案例分析的基础上，作者认为，台湾不动产证券化估价似乎偏向卖方询问价的现象，建议评估机构应站在投资大众的立场上进行评估，而不是由发起人委托决定价格。
2．房地产市场调控与地价的影响因素
在经济快速成长过程中，房地产业扮演着火车头的角色，发挥着十分重要的作用，这无论是在台湾还是在大陆都有显著的表现。有台湾专家通过探讨台湾与大陆对于房地产市场宏观调控的政策和市场背景，分析调控手段，进而分析了在不同经济体制下的宏观调控政策的差异。认为，台湾历次房地产政策调控，皆面临经济景气转折，不但有指导原则，也有具体配套措施，均能在短期见效；但过重的调控措施加上经济衰退，也引发开发商连续倒闭情况。近年来，大陆地区经济持续高度成长，房地产价格在部分城市大幅上涨，中央政府既要调控总体经济不要过热，同时还要抑制房地产价格上涨。调控初期只有政策性宣示，各主管部门并没有具体办法，房地产过热现象不易被平抑。等到“国六条”、“九部委十五条”等政策陆续出台、相关部委提出具体措施之后，房地产市场才意会到中央政府的决心。但从2006年上半年情况看，房价并没有得到有效控制。中央政府一系列政策措施对房地产市场宏观调控的结果，仍有待进一步观察。
台湾学者认为，随着经济的快速发展，人们对于土地的利用需求亦日渐增加，而由于土地具有不可增加性、不可移动性及异质性等特性，使得土地市场上产生需求大于供给的情况，造成土地价格的变动且不易掌握，但地价与民众之权益、国家税收、公共设施的兴建及土地开发政策等又有非常密切的关系，因此，对土地价格的预测显得格外重要。作者通过对苗栗县的实证分析，探讨在县（市）行政区域内人口及产业特性与地价的关系。影响地价的因素可分为一般因素、区域因素及个别因素等三大类，其中一般因素又可分为自然因素、政治因素、社会因素及经济因素，而人口因素属于社会因素，产业则属于经济因素。通过运用复回归分析方法建立地价模型，作者从苗栗县的实证分析中发现，人口密度及产业场所家数确实是各乡（镇、市）一般正常土地交易价格的形成因素，而人口密度、产业场所家数、产业员工数及产业生产总额等四个因素则为公告土地现值的重要解释因素。因而作者提出建议，各县（市）政府应关注人口及产业特性颁布与地价之间关系，以建立公告土地现值的合理性。
三、土地使用与土地节约集约利用
如何合理配置土地资源，节约集约利用土地，是海峡两岸专家共同关注的重大问题。
1．土地利用与经济社会因素的关系
土地是重要的生产要素，土地与经济增长的关系历来是经济学家关注的问题。已有的研究主要针对的是发达国家土地利用与经济增长的关系，相对忽视发展中国家特殊的经济结构。有大陆专家基于Mankiw,Romer
and
Weil(1990)包含人力资本的新古典增长模型，重点研究在土地的供给弹性不为零、即土地的供给随着经济发展会发生变化的情况下，快速工业化城市化进程中建设用地对经济增长的贡献。作者通过对浙江省11个地级市的建设用地与经济发展水平的分析，构建经济学理论模型，通过数学推导，从理论上分析总结出建设用地与经济增长之间的关系；并利用浙江省面板数据估计，估算出浙江省11个地级市建设用地在经济增长中的贡献率，根据估算的数值进一步从实证的角度检验建设用地与经济增长的关系，从而根据理论与实证的共同结果提出了处理好建设用地与耕地保护之间的关系，理清经营城市理念、经营城市并不等于经营土地，根据比较优势原理、提高土地利用经济效率，提高土地集约利用水平，城市各专项规划与土地利用总体规划相协调等政策性启示。
人口结构特征和发展趋势也是影响土地利用方式的重要因素之一。人口高龄化和少子化是目前全球许多发达国家所共同面临的问题，也是台湾地区未来面临的问题。有台湾专家基于人口高龄化和少子化的背景，对人口结构变化与学校、医疗安养机构及住宅用地需求的相关性进行实证分析，提出应根据台湾高龄少子化社会的形势，调整土地使用发展模式，如将多余的设施转向原先不足的地区，对现有学校设施用地进行转型或复合使用，等等。这项研究成果可以为政府拟定土地使用及相关政策提供参考，也可为制定房地产政策提供依据。
2．大陆城市化过程中的土地集约利用问题
大陆人口众多，土地资源十分稀缺，尤其是城市化快速发展过程中，城市土地的合理利用是一个十分重要的问题。有大陆专家分析了大陆城市建设用地使用状况，认为，近年来，大陆城市建设用地增长率与城市人口增长总体上保持协调；城市用地增长率低于GDP增长率，产出效益反映出一定的集约性；城市用地结构趋于合理；城市建设用地集约程度地区间差异明显。城市用地当前存在的主要问题是，地方对经济发展预期过高，“圈地运动”导致土地利用粗放；城市发展的阶段性导致土地利用不够集约；城市布局形态与城市发展水平不适应；片面追求经济利益，超强度高密度开发等。提出了合理确定各项城市建设用地指标；合理引导城市开发建设与布局；通过城市用地置换，盘活存量土地；协调新城建设与旧城改造的相互关系等政策建议，以减少城市建设过程中的农业用地尤其是耕地占用需求，促进城市土地合理集约利用。
随着大陆西部大开发战略的不断推进，西部地区的工业化、城镇化进程不断加快，土地资源的需求快速增加，因而如何合理、集约土地资源也是西部地区面临的重大问题。有大陆专家通过对内蒙古自治区与全国及西部部分省区土地利用状况进行比较，综合分析了自治区土地集约利用现状水平及产生差距的原因，并在分析十二盟市土地投入、产出效益和利用强度的基础上，初步探讨了内蒙古自治区内部区域间土地集约利用存在差异的特点，针对内蒙古区域特点，从调整产业结构、强化集约利用意识、集中居民点、盘活存量土地等提出了提高土地集约利用水平的措施。
3．经济全球化背景下的台湾产业园区土地利用问题
在经济全球化背景下，各国和地区的经济发展均受到一定程度的影响，为配合产业结构的调整，土地利用形态也随着发生变化与转型。台湾专家认为，台湾经济发展长期以来以外销为导向，受到全球化的冲击更为直接，土地利用形态的转变也因此特别显著。作者在分析全球经济转型与空间再重组、台湾产业发展环境变化与土地利用转型特点的基础上，提出了解决各产业园区开发竞赛、需统筹规划，顺应高速铁路时代来临、重新检讨产业园区的国土空间配置战略，引进区域创新系统概念、加强工业区厂商与周边研发单位的合作，积极推动工业区更新再生工程等建议。
针对同样的问题，还有台湾专家认为，台湾过去为顺应各种时空背景的经济发展要求，分别设置了功能及时代任务均不同的编定工业区、出口加工区及科学工业园区等，以提供不同性质的工业用地给厂商使用。近年来在经济全球化冲击下，各类工业园区土地利用面临新的调整，同时，工业区存在的环保问题也日益严重，以生态和经济互利为特征的生态工业区应是发展方向。为配合国际分工、台湾产业结构的调整，专项与主题性质的策略性产业规划工业区将逐渐形成，在土地供给方面，随着使用权取代所有权时代来临，应配合厂商需求，采取弹性的提供，并将土地供需信息行销全球化，以吸引外资进驻。未来工业空间布局应有区中有区、TOD导向的工业区中（心）卫（星）体制、工业区产业化（休闲化）、工业区授权、形成自足共生网络之生态化工业区等五种模式。
过去50年中，台湾地区的开发工业区促进工业化与城市化发展，效果十分明显。工业区的开发为创造就业机会、提高国民收入、促进地方经济发展发挥了重要作用。近年来，在工业区用地方面采取多元开发供地体系，各工业园区资源条件、土地租售政策各不相同，自2000年1月起台湾主管部门改变工业区土地租售政策，采取“租售并行”制，实施工业区土地出租方案。这些政策的实施在吸引投资、促进就业、增加税收等方面取得了明显成效。有台湾专家在对工业区土地出租政策的成本、效益、执行方式与适用对象等进行评估检讨的基础上，提出了完善该政策的建议，包括：第一，应分别列出不同租转购比率下的推行成本，并需考虑厂商的购置意愿和购置能力；第二，应深入调查厂商对工业区的投资是平行移转还是新创效益，以免重复计算；第三，该政策具有补贴性，属短期政策工具手段，不宜变为常态性工具，故应定期检讨适用地区、对象及是否适时停止；第四，评估以接近市价出售工业区土地；第五，后续可朝健全整体产业发展环境方向进行配套措施规划。
4．特殊区域的土地利用及跨界土地利用政策
特殊区域的土地利用具有与一般区域不同的目标，特别是生态脆弱地区，如三峡库区消落区是三峡水库的最后一道生态屏障，其土地利用必须把生态环境的保护放在优先重要的位置。有大陆专家在分析三峡库区重庆消落区这一特殊生态区域土地利用存在的组织管理风险、生态环境风险、自然灾害风险以及政策基础上，从编制土地利用规划、实行生态优先的土地开发利用模式、协调移民利益与区域建设的关系、协调库区投资者与土地使用者之间的利益关系等方面，提出了有积极意义的土地利用与管理建议。
区域之间由于地理的邻近、生活功能的互补、产业贸易的密切，再加上交通便利等因素，使得原本被行政辖区主权力量所区划的界线，逐渐出现穿透的现象，这种跨界现象成为日益影响各地区人民生存发展的重要问题，也对原本属于单一辖区内空间规划的理论与实务提出了挑战，许多政策问题无法像以往一样在独自的辖区里形成决策及执行，而必须依赖跨域治理（或称跨界管理）的方式解决地区与地区间所面临的共同问题。有台湾专家认为，对于公有土地的跨领域处理模式应有长期经营的考虑，以建立地方政府间长期的伙伴关系及信任感为重点，在此模式下，有计划地进行公有土地的规划与利用，始能达成促进区域发展及公有土地最有效率使用的目标。
5．农业发展及农地流转
农业是经济的基础，必然受政治经济及社会变化的影响，农民发展环境更呈现复杂和不确定性。对于台湾的农业土地使用，有台湾专家分析了台湾农业发展政策的限制，从家庭农场及以粮食增产为政策主轴，剖析过去农业发展政策的本质及问题，再从开放型经济观，探讨农业发展政策限制，并且为21世纪永续社会的农业发展，提出以社群利益取代个别家庭农场利益、落实知识经济、善用珍贵资源等建议。
农地的流转也是农业土地利用的重要影响因素之一。大陆农地流转经历了行政型调整土地、过渡阶段及市场流转等阶段，农户对于农地流转决策的影响不断增强。有大陆专家在选择长江三角洲地区上海、南京、泰州等地典型调查及问卷农户调查的基础上，通过构建农户土地流转行为分析模型并进行运行发现，耕地资源禀赋、农地经营收益、家庭非农收入比例、恩格尔系数等农户家庭资源配置及生活水平情况，以及其土地污染情况、居住地距离等级公路距离等，都是影响农地流转的重要因素。当前在农户层次上农地流转对于土地利用变化的影响主要地表现耕地、基本农田等农业用地的减少、农业用地结构的调整以及非农业用地的增加。作者从规范农地流转行为、严格土地用途管制、完善农业用地补偿机制、促进农地规模经营等方面提出了相应的政策建议。
会议对以上诸多问题进行了深入的交流。两岸专家一致认为，大陆经济的快速发展带来的土地问题，与台湾遇到的问题越来越具有相似性，开展两岸土地学术交流具有重要的现实意义。针对发展中不断出现的土地问题，开展持久的学术交流活动，是相互促进、共同发展的有益途径。
篇2：土地使用权出让合同研究
土地使用权出让合同研究 本文关键词：土地使用权出让，合同，研究
土地使用权出让合同研究 本文简介：土地使用权出让合同研究第一节概述一、土地使用权之渊源现今世界各国之土地制度，大约可分为三种：以美国、日本和法国为代表的土地私有制度；以英国和英联邦国家为代表的土地公有、但所有权与使用权相分离的用地制度；以及以前苏联为代表的土地公有制度〖注：参见周珂：“论土地使用权出让制度与可持续发展战略”，《中国人
土地使用权出让合同研究 本文内容：
土地使用权出让合同研究
第一节
概述
一、土地使用权之渊源
现今世界各国之土地制度，大约可分为三种：以美国、日本和法国为代表的土地私有制度；以英国和英联邦国家为代表的土地公有、但所有权与使用权相分离的用地制度；以及以前苏联为代表的土地公有制度〖注：参见周珂：“论土地使用权出让制度与可持续发展战略”，《中国人民大学学报》，1999年第1期，第84页〗。香港在英国殖民期间采用英国的土地制度，由政府掌握土地资源，通过批租的方式把土地交给使用者使用。虽然目前英国的土地公有制已逐渐虚化，全国大部分土地已在事实上成为私有，但香港的土地批租制度仍沿用至今，并在我国实行土地有偿使用制度时为我国的立法者所借鉴，遂有今日之土地使用权出让制度。
中国在改革土地制度时为何不借鉴土地私有制、却单单借鉴土地批租制度？原因可谓复杂。中国自古就有“普天之下、莫非王土”的传统。不仅土地，就是臣民的身家性命，都可由皇上任意处分，虽有几千年的灿烂文明，却从未建立私有财产神圣不可侵犯的理念，故土地私有制在这块土地上没有生命力。加之，新中国是在几次土地革命的基础上产生的，土地公有制也是在“打土豪、分田地”、通过暴力无情剥夺地主的土地所有权的基础上建立的，实行土地有偿使用时，人们对解放前地主恶霸垄断土地资源、残酷剥削农民的历史仍记忆犹新，谁敢把土地所有权再交给私人呢？谁能保证不出现新的地主恶霸呢？因此，国家对土地的垄断地位是不能动摇的。但是，传统体制下的土地公有、使用者一经政府批准就可以无偿、无限期使用土地的做法无法优化土地资源的配置，也不能适应改革开放的新形势，于是就有了将土地使用权与土地所有权进行分离、由国家将土地使用权有偿、有期限地转移给使用者使用的需要，香港的土地批租制度正好与这一需要不谋而合。
所以，我国的土地使用权制度是改革开放、社会转型的历史产物，它的利与弊、它的发展与消亡，皆因为它只属于这个特定的历史时期。
二、土地使用权与国家主权
国家土地使用权来源于国家土地所有权，国家土地所有权来源于国家主权。
土地乃天然而成，它本不属于任何人、或任何国家。因为有了人，需要在土地上定居和生活，才有了不同人群根据习惯、通过协商或甚至使用暴力争夺和划分土地的必要。这正如草原或丛林中的动物，需要通过使用暴力来取得和维护自己的地盘。在国家产生以后，国与国之间从未停止对土地的争夺，另一方面，国家在自己境内剥夺不同族群之间划分土地的权力，而把它交给统治者，由统治者决定其统治范围的土地的使用。这种一部分人在其所控制的范围内管理自己辖区事务的权力，现在被称作主权。
显然，“主权”二字并未回答权力的性质问题。只要足够强大，或看上去足以强大，能够足以慑服和统治一定范围的人群，便可能有主权，而不论这种权力是否得到拥护。所以，“主权”可以是神权，也可以是君权，也可以是民权。法学家的局限性在于他们不能决定或选择主权的性质，而只能在既定的权力框架和法律体制下工作。国家权力的性质从来就是社会各利益集团斗争和妥协的结果，而不是法学家们自由选择的产物，所以，法律之善恶绝非法学家之功过。“恶法亦法”与其说是法学家们对现实的无奈，还不如说是对自我使命的认知。
因此，土地所有形式为主权性质所决定，无论是“土地公有”还是“土地私有”均不是严格意义上的法律问题。法学家们要研究和解决的是“土地公有”或“土地私有”以后的各种法律关系，并为建立特定的法律关系而设计当事各方之权利与义务。
三、土地使用权出让合同的法律性质
理论界关于土地使用权出让合同的法律性质的主张大约有四种：
一是行政合同说，该说认为政府在出让合同中代表公共利益，出让合同是政府进行行政管理的一种体现，且出让合同还为行政机关保留了作为平等民事主体所不能享有的特别权力，如监督指导合同的实际履行、单方面变更合同的条款、有权认定受让方利用土地的行为是否违法并给予行政制裁等，因此，土地使用权出让合同是行政合同〖注：参见应松年：“行政合同不可忽视”，《法制日报》，1997年6月9日，第一版〗。
二是民事合同说，认为政府代表国家管理土地，是以民事主体身份参加合同关系，出让合同确定的是平等的民事主体之间的权利义务关系，因此，土地出让合同是民事合同〖注：参见王家福、黄明川著：《土地法的理论与实践》，人民日报出版社1991年版，第217页〗。
三是双重性说，认为政府在土地出让合同关系中既是行政管理者，又是土地所有者的代表人，既可以作为行政机关审查和批准用地人的用地申请，并核发土地使用证，又可以代表土地所有者与土地使用者签订土地使用权出让合同，约定双方的权利义务及各方违约的责任。政府的双重身份导致出让合同既有行政合同性质，又有民事合同性质〖注：参见王利明著：《物权法论》，中国政法大学出版社1997年版，第590－598页〗。
四是经济法律合同说，认为国家出让土地使用权的行为是经济法律行为，因为出让行为的一方主体是国家，出让行为的目的和完成过程均体现国家干预，贯彻国家意志，但出让行为又是有偿的，有经济合同的性质，且违反出让合同的责任是复合责任，即既有行政责任，又有经济责任，故国家出让土地的行为是经济法律行为〖注：参见朱谢群：“论国有土地使用权出让的法律性质”，《法律科学》1999年第2期，第106－110页〗。该说与双重性说近似，但因不是从国家在出让合同中的身份、而是从国家实施出让行为的性质入手立论，故独立成说。
关于出让合同的性质，笔者曾有专文加以分析，认为出让合同应为民事合同〖注：参见朱征夫著：《房地产项目公司的法律问题》，法律出版社2001年版，第59－61页〗。现试作进一步论述如下：
（1）合同内容
土地使用权出让合同是双方当事人的合意。政府代表国家作为合同中的出让人，用地人是合同中的受让人，只有双方意思表示一致，出让合同才能成立。政府虽在合同中表达国家意志，但国家意志在合同中仅仅是土地所有人的意志，对他方并不具有强制性。没有受让人的同意，国家的单方意志不能成立合同，也不能对他人产生约束力。
（2）合同主体
政府在出让合同中是以土地所有人的身份、或从法理上说是土地所有人的代表人的身份出现的，它是民事主体而非行政主体。由于土地所有人（或其代理人）与土地使用人在法律上的地位完全平等，政府与用地人在出让合同中并不存在行政命令和服从关系，因此，仅仅因为土地所有权是由政府行使，而简单地将其民事处分行为视为行政行为难以成立。双重行为或经济法律行为则略显武断〖注：参见邱纪成：“论土地使用权出让合同不是行政合同”，《现代法学》1995年第四期，第35页〗。
（3）价金的确定
土地使用权出让的方式已日趋商业性，出让金渐由市场确定。在法律规定的协议出让、招标出让和拍卖出让三种方式中，以往占主导地位的协议出让方式，已逐步让位于招标和拍卖方式。政府的行政管理职能主要体现在对一定时期内土地投放总量的控制和土地使用权出让以后对用地人使用土地的监督。出让土地使用权的过程尽量按商业规则运作，因此，出让金的多寡由市场决定，而不是政府部门通过行政命令决定。
（4）合同的目的
土地使用权出让合同的目的在于设定不动产物权。受让人签订出让合同是为了在特定的土地上取得占有、使用和收益的权利。政府签订出让合同是为了使国家土地所有权的权能发生分离，由受让人在支付出让金的前提下，获得部分土地所有权权能，实现用益目的。所以，土地所有权出让合同不仅是民事合同，还是民事合同中的物权合同〖注：参见王利明主编：《中国物权法草稿建议稿及说明》，中国法制出版社2001年出版，第351－352页〗。
（5）适用的法律
法规规定以民法原则调整出让合同双方的权利义务关系。如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11条规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。民法原则调整民事行为，法规既然规定以民法原则调整出让合同，显然是以法律形式明确出让合同为民事合同。
（6）合同中的行政权
政府监督、管理土地使用的权力不是源于约定，而是源于法定。不错，出让合同常常会将《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条的规定直接设定在合同条款中，即“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节予以警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处理”，出让合同的此类条款容易使人误以为合同一方对另一方有行政权。实际上，出让合同即使没有类似条款，政府监督管理土地使用的权力仍然存在。由于该类条款既不是当事人意思一致的结果，又与出让合同中其他确定当事人权利义务的条款没有必然联系，故不能依据此类条款的规定来认识出让合同的性质。
此外，笔者至今对“行政合同”的提法甚为茫然。合同是平等和自愿的，行政是不平等、不自愿和具有一定强制性的。既是“行政”，如何“合同”？既是“合同”，如何“行政”？怎会有“行政合同”或“双重性”的合同呢？
分析和认识出让合同的法律性质甚为重要。它对准确把握各方的权利义务、在发生纠纷时通过正确的法律程序寻求平衡和救济手段有不同寻常的意义。
第二节
土地使用权出让合同的基本条款
如前所述，土地使用权出让合同是物权合同，目的在于设立不动产用益物权。理论上，不动产物权合同应包含标的物状况、用途、大小或范围、价金支付及违约责任诸条款。依台湾民法对地上权的规定，地上权之设定应以书面形式，并应记载地上权设定之目的、地上权设定之范围、地上权存续之期间、地租及付租时期等。有关权利义务约定不明时，也可参照当事人之关系、当地习惯、土地使用之目的等因素加以判断〖注：参见史尚宽著：《物权法论》，中国政法大学出版社2000年出版，第192页〗。
我国国有土地管理部门和工商行政管理部门曾经发布国有土地使用权出让合同和外商投资企业土地使用合同示范本本，各地国土部门也根据各地的实际情况使用自己的标准合同。尽管各类合同文本互有差异，但其基本条款大致相同，包括土地状况，宗地范围和面积、用途、使用条件、出让年限、出让金及其支付方式、土地使用权处分、违约责任和争议解决，等等。
一、宗地之状况
该条款载明该宗土地之地址，土地是否已经平整，是否已经通水、通电、通路、通气或连接通讯线路，地上是否有建筑物。
与土地使用权的转让不同，我国法律未见规定用于出让的土地应当具备何种条件后方可出让，为开发土地资源，荒山、荒地、滩涂、沙丘均可出让，均可供用地人开发、利用和收益。土地使用权出让虽无先决条件限制，但从法理上说，土地使用权既然要出让给他人使用，则该宗土地上应无其他法律负担。出让时第三人对土地的部分占有、使用都将影响受让人的土地使用权的正常行使，因此，属城市土地的，应当在拆迁以后签订出让合同；属集体土地的，应当在征用转为国有土地后方可予以出让和签订出让合同。
集体所有的土地在转为国有土地之后才能用于非农建设和进行相关处分，此点在理论上多有争议，它反映出不同土地所有权之间的不平等状况。集体土地在征收为国有后的补偿，限于土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，在转为国有后进行出让，出让金与征用补偿费之间巨大差额被地方政府取得，这不仅对农民不公平，也鼓励了地方政府任意征用农地，于国民经济的可持续发展不利，而且，以土地使用权利的主体身份来界定权利的性质，既无法理依据，也不符合市场经济的要求〖注：参见梁慧星主编：《中国物权法草案建议稿》，社会科学文献出版社2001年出版，第449－450页〗。
二、宗地之范围和面积
该条款规定宗地的面积、四至方位、相邻土地、道路或建筑物之名称。
宗地之范围是受让人行使土地使用权之范围，土地使用权来源于土地所有权，土地所有权原本有“上穷天定、下尽地心”之说，但因社会发展，土地之上下难免受他人之干涉，如天上通行卫星，地下开凿燧道，虽未损及土地所有人利益，也是对土地所有人于土地上下权利之限制，故各国立法以有无利害关系为尺度，界定土地所有人行使土地上下权利之范围。如德国民法第905条规定“土地所有人不得禁止于其毫无利益之高处及深处所为之干涉”。瑞士民法第667条规定“土地所有权惟就其行使有利益之限度，及于土地之上下”。我国台湾民法第773条规定“土地所有权除法令有限制外，于其行使有利益之范围内，及于土地之上下。如他人之干涉无碍其所有权之行使者，不得排除之”〖注：参见史尚宽著：《物权法论》，中国政法大学出版社2000年版，第86页〗。我国学者提出的物权法草案也规定“土地所有权除法律有限制外，于其行使有利益的范围内，及于土地之上下。如他人的干涉无碍其所有权之行使，不得予以排除”〖注：参见梁慧星主编：《中国物权法草案建议稿》，社会科学文献出版社2001年出版，第272页〗。
我国土地分别为国家所有和集体所有。国家行使土地所有权的范围以国家利益为重。国家在出让土地使用权时并未将土地所有权可行使的范围全部转移给受让人，故土地所有权的范围和土地使用权的范围并不相同。因用于出让的土地使用权均有指定的用途，无论是开发住宅、修建工厂或商用楼宇，其楼层高度及地基深度均有预见，所以，出让土地使用权的权利范围，应是与其规定用途一致的地表、地下和上空。
值得注意的是，矿产、水流、森林、野生动物等自然资源，以及古文化遗址、古墓葬等文物均属国家所有，不论其是在出让土地使用权的权利范围，还是在集体土地所有权的权属范围，均只能由国家行使排他的所有权利。
随着科技的发展，地上一定高度和地下一定深度的水平空间均有开发利用的价值，如在地上建设高架铁路或在地下缚设通信管线。由于有关空间权的行使不影响土地使用权受让人在其权利范围内对土地的开发和收益，国家还可将该空间权另行出让或出租，以实现对土地资源的充分利用。
三、宗地之用途
用途条款是出让合同中最重要的条款之一，因为宗地的用途不仅决定受让人行使土地使用权的范围，还决定地价之多寡和出让年限之长短。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对土地使用权之用途列有五种：居住用地，工业用地，教育、科技、文化、卫生、体育用地，商业、旅游、娱乐用地，以及综合或者其他用地。土地的用途不同，用地人的需要也就不同，对社会经济资源的占用、消耗和再生产的方式也各有差异，用地人所应付出的代价及其享有权利的年限也因之互有分别，所以说，土地用途的改变实际上是出让合同的重大变更。
四、宗地之出让年限
宗地之出让年限是土地使用权受让人行使土地使用权的期限。该期限与土地的用途密切相关。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对土地使用权的最高年限的规定是：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。
年限从受让人实际取得土地使用权权属证明之日起算。权属证明可以是国有土地使用证，也可以是建设用地批准书等临时权证。
土地使用权期满以后怎么办？上述《暂行条例》规定土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其附着物所有权由国家无偿取得。仅从字面上看，此规定颇有利用公共权力巧取豪夺的架势，故难免在学术界议论纷纷。
有学者认为该规定与民法上所有权的一般原则相冲突。地上建筑物和其他附着物是土地使用人投资的结果，是一种不同于土地使用权的独立的财产权，该财产权同样受法律保护，并以永久存续为其本质。土地使用权期满，国家可以无偿收回土地使用权，但不能以行政命令强制无偿取得建筑物和其他附着物的所有权。此规定还有违民法中的平等、自愿原则。国家在出让关系中是民事主体，其地位与受让人在法律上的地位是平等的，不能因为国家有行政管理职能就可以在民事法律关系中剥夺他人财产〖注：参见王宁：“土地使用权期满地上建筑物归属的民法调整”，《当代法学》1999年第3期，第61页〗。
为此，学者们提出有偿取得原则，认为国家在土地使用权期满时收回土地使用权，应当对地上建筑物和附着物予以补偿，这样既能体现宪法、民法对财产所有权的保护，又能反映民事法律关系中的公平原则〖注：参见罗欢平：“土地使用权使用期满后地上物应如何处理？”，《经济与法》1999年1月，第38－39页〗。
此种倾向在有关物权法草案建议稿中得到支持。比如关于地上物补偿请求权的立法建议是：基地使用权期限届满，基地使用权人不取回其建筑及其他附着物时，可请求土地所有人补偿〖注：参见梁慧星主编：《中国物权法草案建议稿》，社会科学文献出版社2001年出版，第501页〗。
另外，作为另一种救济方式，有关立法建议还规定有延期请求权以平衡各方利益：“国有土地使用权期满，土地使用人可以申请续展。当事人申请续展的，应当在期满前一年内提出申请，出让方非有正当理由，不得拒绝土地使用权人的续展申请，但合同另有规定的除外”〖注：参见王利明主编：《中国物权法草稿建议稿及说明》，中国法制出版社2001年出版，第65页〗，以及“基地使用权人可在期限届满前一年，提出续期请求。土地所有人非有正当理由不得拒绝”，“土地所有人可请求基地使用权人在其建筑物及其他附着物可使用期内，延长基地使用权的期限。基地使用权人拒绝延长的，不得请求土地所有人补偿”〖注：参见梁慧星主编：《中国物权法草案建议稿》，社会科学文献出版社2001年出版，第501页〗。
五、宗地使用条件
宗地使用条件是对受让人行使土地使用权的具体要求。这些要求，一般由规划、城建和市政各部门根据各地块的实际情况确定，然后作为对受让人有法律拘束力的条款，反映在国土部门与受让人所签出让合同中。关于宗地使用条件的规定，可以是出让合同的条款，也可以是出让合同的附件或补充合同，其主要内容有：
1、界桩定点此项规定要求出让方和受让方在出让合同签订后一定期间内依照宗地图界址点所示的座标，实地验明各界址点界桩，然后交受让方保护，以免遭受破坏和移动。
2、土地利用要求主要规定主体建筑物和附属建筑物的性质，建筑容积率，建筑密度，建筑限高，绿化比率，公益工程以及工程设计图线的审批和备案要求。
3、城市建设管理要求此项除对涉及绿化、市容、卫生、环境保护、交通管理和设计、施工等城市建设管理方面作原则性规定外，还为政府因公共事业需要而敷设的管道、管线设定进出、通过和穿越该宗地范围的权利，同时，还规定公安、消防、救护人员及其紧急器械，车辆在紧急救险和执行公务时在宗地范围的紧急出入权，并要求受让人为上述紧急出入和执行公务提供方便。
4、建设进展要求此项具体规定在一定的期限内用地人应当完成的建筑工程量以及预期工程竣工时间，并会对延期竣工超过一定期限的规定相应的处罚。
5、市政设施要求主要规定宗地建设有关用水、用气、污水及其他设施同宗地外主管线、用电变电站接口和引入工程应办理的申请手续和费用支付事项，同时明确用地人对宗地内及相邻地段市政设施的保护义务。
六、出让金及其支付
此条款规定受让人应当向政府缴交的土地使用权出让金的数额及其支付的方式。出让金一般以每平方米为单位计算，由政府在出让人询价时先报价，政府报价是在权威地价评估机构评出的城市基准地价的基础上，依特定地块的社会经济发展诸要素进行加减。但无论如何，特定地块的使用权的价值是由市场的供求关系决定的。
本来，在法律规定的协议出让、招标出让和拍卖出让三种方式中，最能反映市场供求关系的出让方式是拍卖出让，但长期以来，最为普遍的出让方式却是协议出让。究其原因，有学者归结为土地需求不旺、地方政府急于引进资金、土地估价机构和人员不适应地价评估和管理的需要、征地费用太低等原因〖注：参见孙佑海：“城市国有土地初次流转对策研究”，《法制与社会发展》，2000年5月，第29－38页〗。笔者以为协议出让被广泛采用纯属利益驱动使然。因为协议出让的地价决定权特别是其中的地价减免权是一种行政权力，可以体现长官意志，一旦进行拍卖出让，因拍卖公告以及竞拍等均有公开和固定的程序，在价高者得的原则下，行政权力和长官意志难以决定拍卖成交的价格，加之用地人多从自身利益出发希望用协议方式取得廉价土地，这就为权力与利益的相互转化留下了巨大的空间，这也是为什么沿海经济发达、土地需求旺盛的地区同样盛行协议出让的原因。协议出让助长了滥批地和土地投机之风，为规范土地一级市场，各级土地管理部门已经在力推拍卖出让的方式，使潜在用地人有取得土地使用权的公平机会。
出让合同可以约定出让金一次性支付，也可以约定出让金分期支付。土地使用权证一般在付足出让金之后发给。政府同意在出让金未支付完毕前就发给土地使用权证的，除非合同另有约定，受让人虽然欠缴出让金，仍对该块土地享有占有、使用、处分和收益的权利，因用地人与政府的债权债务关系不影响第三人对用地人的不动产物权的信赖。
政府未收齐出让金时可发给土地使用权证，然后在该块土地被处分时，处分所得须先用于补交未支付的出让金，这一做法现在看来甚为不妥。比如，债权人因信赖土地登记而接受土地抵押，却无法查知出让金的支付情况，因出让金的支付并无公示，但在债权人作为抵押权人处分该土地时，却要承担处分所得之一部或全部被政府侵夺的风险。另一方面，政府可以擅自发证，却无须承担任何经济责任，并把责任转嫁给信赖其发证行为的第三人，其结果往往是“政府请客，抵押权人买单”，此一做法在文明国家的立法中并不多见。为维护交易秩序，促进对登记发证行为的信赖，应该禁止在出让金足额支付前核发土地使用权证，政府认为应当提前发证的，由政府自己承担相应后果，摒弃政府在处分所得中的优先权。
另外，值得一提的是，原国家土地管理局和国家工商行政管理局1994年发布的成片开发土地出让合同的范本将土地使用费和土地出让金放在同一条规定，笔者以为不妥。土地出让金是土地使用权的对价，因而是出让合同的不可分割的一部分；但土地使用费是政府每年对使用土地按面积收取的一种行政收费，其缴纳具有强制性。由于土地使用费在性质上与土地出让金不同，并且其数额和缴交的方式也不是当事人合意的结果，故不宜在出让合同中加以规定。
七、土地使用权之处分
出让合同还可以对用地人转让、抵押和出租土地使用权的条件作原则性规定。比如，属于成片开发土地的，用地人须在完成公用设施建设、使土地形成工业用地和其他用地条件后方可转让；属于个宗土地的，可以对完成投资额在投资总额中的比例以及建成面积在设计总面积中的比例作出具体规定，在符合该规定时才可以转让等等。
由于土地使用权的转让、抵押和出租是受让人的法定权利，除非双方有特别约定需要对用地人的处分权作特别限制，否则，出让合同可不予涉及。
对土地使用权的处分是用地人的一项重要权利，本书下文将有专门章节进行讨论。
八、违约责任
笔者曾用心研究多种版本的出让合同范本和各地政府部门制作的出让合同的标准合同，发现在违约责任部分关于出让人与受让人的违约责任的规定极不均衡。或者是受让人的违约责任具体，出让人的违约责任抽象；或者是根本没有出让人违约责任的规定。其结果，由于政府部门在制作标准合同时不正当地利用其优势，导致合同条款的设计对他方当事人不公平。
关于违约金支付的条件应当是对等的，不管是受让人延期付款，还是出让人延期交地都是如此。至于违约金应当是土地价值或出让金的多大比例并不十分重要，合同条款对双方公平才是最重要的。
至于类似“连续两年未投资建设的，出让方有权无偿收回该地块土地使用权”的规定，也应有相对应的规定才好，比如，出让方在收到出让金后两年内未提供土地的，除应将出让金如数退还以外，还应当向受让人作出相当于出让金数额的赔偿。
属于搭车收费项目的，比如土地使用费，因其性质属行政收费，本不适于在民事合同中出现，受让人未按期缴纳该费用的行为，也不属于民事违约行为，其本身可通过行政处罚予以救济，故不必在违约责任部分规定。
九、其它
出让合同的其它条款如不可抗力，法律的适用和争议的解决、合同的文字文本、合同生效的条件等等，只要双方当事人同意，均可涉及，无容赘述。
第三节
出让中的违约行为
一、出让方的违约行为
政府作为出让方在土地使用权出让中的违约行为主要表现为：未能按出让合同规定的期限和条件提供土地；将已经出让的土地占作他用和擅自解除出让合同等等。
1、出让方未能按出让合同规定的期限和条件提供土地，是指政府的土地管理部门为急于收取高额的土地出让金，不顾自己开发土地的能力，虽在出让合同中承诺于一定的期间内使土地达到三通一平、五通一平或七通一平的用地条件，但在签订合同和收取出让金后，无法在规定的期限内使土地达到规定的用地条件。此种情况多发生在城镇建设不断膨胀、政府穷于应付，只好通过拆东墙、补西墙的方式筹建建设资金的时期，并且多见于协议出让方式之中，因为以招标和拍卖方式出让土地使用权的，地方政府一般已经将土地开发到具备一定的条件才进行招标和拍卖。
2、将已经出让的土地占作他用。某房地产公司以协议出让方式从广东省某市取得土地用于小区房地产建设，但在该房地产公司开发建设的过程中，政府单方面调整了城市建设规划，需在该块土地上修建城市快速干线，该干线不仅占用大片已经出让的土地，还改变了原来房地产建设计划，并由于有市政道路从小区通过，使该房地产公司的开发和销售工作受到影响。
3、出让方单方面解除出让合同。某集团公司与某市政府签订了关于位于广东省沿海的海陵岛的成片开发土地出让合同。合同签订后，该集团公司依约支付土地出让金并取得土地使用权证。该片土地经前期开发后由该集团先后部分转让给多家用地人，这些用地人也都支付了转让费并取得土地使用权证。谁知当地政府未作任何通知即单方解除与该集团公司的出让合同，并注销其已转让及未转让部分土地的使用权证，因而引起一连串的法律纠纷。
二、对出让方违约行为的救济
有违约，就应当有违约责任，不论违约方是何种身份。
对出让方的违约行为，一般可采取换地、退还出让金和赔偿的方式解决。
1、换地。因出让方违约行为导致受让人无法使用土地的，出让方多会提供另一块价值相当的土地给受让人作为补偿，土地价值不相当的，在受让人同意的前提下多退少补。但出让方无权强令受让人接受另一块土地，因为土地是不可再生的资源，每一块土块都是唯一的，都因其特殊的地理位置而不可取代，所以换地必须征得受让人的同意。
受让人也可以主动请求出让人以换地的方式承担违约责任。
双方同意换地的，可重新签订出让合同，也可变更原出让合同。
2、退还出让金。受让人可以根据出让人违约的程度，请求其返还出让金的一部分或全部。
3、赔偿。因出让方违约给受让人造成的损失可以是多方面的，受让人为开发土地付出的前期勘探、设计费用，已经投入的建设资金，开发土地的部分预期利益，因不能履行相应的工程发包合同、房屋预售合同而产生的违约责任等，都可以构成出让方违约给受让人造成的损失。
由于现行体制下地方法院与当地国土部门特别是财政部门有千丝万缕的利益关系，在法院判决生效需要执行政府财产（如国土部门的土地出让金专户或政府财政资金）时，受让人可能会遇到意想不到的困难。比如，在地方法院由地方财政拨款的情况下，很难想像法院强制扣划地方财政资金的可能性，所以，专家们认为可行的方式是请求超越于地方利益的上级法院对案件提级执行。
三、受让人的违约行为
受让人的违约行为主要表现为以下几种形式：
1、未按期支付出让金。受让人未能按出让合同规定的期限和条件支付出让金，在逾期后一定期限内仍未支付，因而构成违约。
2、未按期开发土地。本来，土地使用权一经出让，即归受让人拥有，何时开发或何时不开发，受让人以其利益需要自有斟酌，为什么要限期开发土地呢？因为土地是稀缺资源，其利用不仅出于用地人的利益需要，也出于社会公共利益的需要，用地人为社会公共利益和社会可持续发展的要求，有义务充分、有效地利用土地，不应闲置土地。
由于法律对利用开发土地的期限有明确的规定，此义务既是约定义务，又是法定义务，其违反行为既是违约行为，也是违法行为。
3、受让人擅自改变土地用途。因不同的土地用途使用年限不同，地价也不一样，而且，土地用途的改变还涉及城市规划的改变，比如，工业厂房用地改为居民住宅，其可行性于城市规划的角度得考虑该地块周围是否有配套的生活设施，供水、供电、供气和排污的能力，道路交通的承受力等综合因素，因此，未经出让方和规划部门同意擅自改变土地的用途是严重的违约和违法行为。
4、未按要求利用土地。发展商为最大限度地赚取开发利润，会不经批准而扩大建筑容积率、提高建设密度、突破建设高度限制、缩小绿化的比率等，此类行为目前虽多由规划部门出面处理，但如果出让合同对土地利用要求有明确规定，则发展商的此类行为亦是对出让合同的违反。
5、未按规定完成公共设施建设。属于成片开发的土地，出让合同会规定受让人在小区内建设部分公用设施如学校、医院、派出所、邮政所、居委会和汽车站等，此类建设虽在出让金和市政配套等方面有减免措施以资鼓励，但因对发展商无利可图，故往往被拖后建设或被故意省略掉。有眼光和有实力的发展商是先将小区绿化和配套设施建设好以吸引更多的购房人，但并不是所有的发展商都是有眼光和实力的。不按规定完成公共设施建设是较为常见的违反出让合同的行为。
6、未按出让合同规定的期限和条件招引和安排建设项目。对于成片开发的土地，出让合同除将土地使用权出让给用地人外，还可能要求用地人对土地进行初步开发，并在一定的期限按照一定的条件招商引资和安排项目建设，未达成此要求的，构成违约。
四、对受让方违约行为的救济
对于受让方的违约行为，出让合同已经规定有滞纳金、违约金和无偿收回土地使用权等多种救济手段供政府选择采用。此外，政府还可利用其行政权力在竣工、验收、确权办证、交易过户等多个环节对受让方的违约行为进行钳制。法学家们现在所担心的不是政府受到欺负后如何提供司法救济的问题，而是政府权力过大应该如何予以制约的问题。实践中，政府为维护其在出让合同中的权益主动提起诉讼或仲裁的案例未有所闻。因此，对于受让人违反对政府的合同义务事宜，政府自有手段，暂无需法学家们劳神。
篇3：2020年划拨土地使用权补办出让合同
20XX年划拨土地使用权补办出让合同 本文关键词：补办，划拨，出让，土地使用权，合同
20XX年划拨土地使用权补办出让合同 本文简介：20XX年划拨土地使用权补办出让合同[1]第一条本合同双方当事人：出让方：中华人民共和国_________省（自治区、直辖市）_________市（县）土地管理局（以下简称甲方）法定地址：_________邮政编码：_________法定代表人姓名：_________职务：_________受让方：
20XX年划拨土地使用权补办出让合同 本文内容：
20XX年划拨土地使用权补办出让合同[1]
第一条
本合同双方当事人：
出让方：中华人民共和国_________省（自治区、直辖市）_________市（县）土地管理局（以下简称甲方）
法定地址：_________
邮政编码：_________
法定代表人姓名：_________
职务：_________
受让方：_________（以下简称乙方）
法定地址：_________
邮政编码：_________
法定代表人姓名：_________
职务：_________
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定，原以划拨方式取得的土地使用权发生转让（出租；抵押），须先签订土地使用权出让合同。乙方因出售（出租；抵押）_________房产（或_________部分房产），
其使用范围内（或相应比例）的土地使用权随之转让（出租抵押）。双方本着自愿、平等、有偿的原则，经过协商，订立本合同。
第二条
_________房产（地上建筑物、其他附着物）使用土地位于_________，总用地面积为_________。其位置与四至范围如本合同附宗地图所示。附图已经甲、乙双方确认。
乙方领有该房产使用范围内土地的《中华人民共和国国有土地使用证》（或批准文件），具有合法的土地使用权及房产所有权。
第三条
乙方出售（出租；抵押）_________整栋房产；甲方出让相应土地的面积为_________房产总用地面积，即_________平方米。
［或：乙方出售（出租；抵押）_________房产楼层_________层，建筑面积_________平方米，为_________房产总建筑面积的_________％；甲方出让土地的面积为_________房产总用地面积的_________％，即_________平方米。］
本合同项下出让的土地使用权与_________房产使用范围内未出让的土地使用权为一整体，系公有的、不可分割的，相邻各方必须相互合作，并根据需要为对方提供便利条件。
第四条
土地使用权出让的年限为_________年，自_________起算。
第五条
_________建筑物（房产）使用范围内的土地，按原批准文件为_________用地，乙方须按国家确定的用途、城市规划和建设要求使用土地。
乙方如改变土地用途，必须征得甲方同意，重新调整土地使用权出让金，签订土地使用权出让合同，并办理变更登记手续。
第六条
乙方按本合同规定向甲方支付土地使用权出让金、土地使用费以及向第三方转让时的土地增值税。
第七条
本合同项下的土地使用权出让金为每平方米_________元人民币，总额为_________元人民币。
本合同经双方签字后_________日内，乙方须以现金支票或现金向甲方支付占出让金总额_________％共计_________元人民币，作为履行合同的定金。
合同签字后_________日内（或乙方出售房产后_________日内）乙方应付清给付定金后土地使用权出让金余额。逾期未全部支付的，甲方有权解除合同，并可请求乙方赔偿因违约造成的损失。
（或：乙方出租_________房产，每年应以租金的_________％抵交出让金，至抵交完全部出让金为止。或：乙方抵押_________房产后_________日内，以抵押所获贷款抵交完给付定金后土地使用权出让金余额。逾期未全部支付的，甲方有权解除合同，并可请求乙方赔偿因违约造成的损失。）
第八条
乙方在支付完全部土地使用权出让金后_________日内，办理土地使用权变更登记，更换土地使用证，取得土地使用权。
第九条
乙方同意从_________年开始按规定逐年缴纳土地使用费，缴纳的时间为当年_________月_________日。土地使用费每年每平方米为_________元人民币。
第十条
除合同另有规定外，乙方应在本合同规定的付款日或付款日之前，将合同要求支付的一切费用汇入甲方开户银行帐户，银行名称：_________银行_________分行，帐户号_________。
甲方银行帐号如有变更，应在变更后_________日内以书面形式通知乙方，由于甲方未及时通知此类变更而造成误期付款所引起的任何延迟收费，乙方均不承担违约责任。
第十一条
条
乙方依本合同取得的土地使用权，可依照国家有关规定进行转让、出租；抵押。
房产所有人在出售（出租；抵押）_________部分房产时，亦就同时转让（出租；抵押）整栋房产使用土地中的出售（出租；抵押）房产占_________房产总建筑面积比例相同的土地使用权。
第十二条
土地使用权转让（出租；抵押）时，应当签订转让合同（租赁合同；抵押合同），但不得违背中华人民共和国的法律、法规和本合同的规定，并依照规定办理转让（出租；抵押）登记。
第十三条
土地出让年限届满，土地使用者可以申请续期，重新与甲方签订出让合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。土地使用者不再申请续期的，本合同项下的土地使用权、地上建筑物和其他附着物所有权由国家无偿收回，土地使用者应依照规定办理注销登记并交还土地使用证。
第十四条
如果乙方不能按时支付任何应付款项（除出让金外）。从滞纳之日起，每日按应缴纳费用的_________％滞纳金。
第十五条
本合同订立、效力、解释、履行及争议的解决均受中华人民共和国法律的保护和管辖。
第十六条
因执行本合同发生争议，由争议双方协商解决。协商不成，双方同意向_________仲裁委员会申请仲裁（当事人双方不在合同中约定仲裁机构，事后又没达成书面仲裁协议的，可以向人民法院起诉）。
第十七条
本合同经双方法定代表人（授权委托代理人）签字生效。
第十八条
本合同一式_________份签署，甲、乙双方各执_________份。
第十九条
本合同于_________年_________月_________日在中国_________省（自治区、直辖市）_________市（县）签订。
第二十条
本合同未尽事宜，可由双方约定后作为合同附件。
甲方（盖章）：_________
乙方（盖章）：_________
法定代表人（签字）：_________
法定代表人（签字）：_________