法律法规备案制度是指依法承担备案义务的单位。 法律、法规颁布后一定期限内，法律、法规及有关材料按照法定程序报送国家法定机关备案。 受理备案的机关应当依法备案。 对合法性、适当性、协调性等进行审查处理的事后监督制度。该制度自1987年建立以来，对于预防和制止违法、不统一的法律法规抽象行政行为，维护社会主义法律体系的统一发挥了十分重要的作用。 ，化解人??民内部矛盾。 近年来，随着我国法制建设进程的加快，不少学者提出修改行政诉讼法，加强对抽象行政行为的司法监督，重构我国抽象行政行为的法律监督体系。 作为目前抽象行政行为最重要的法律监督机制，备案审查制度的地位将会如何？ 笔者拟对立案审查与其他抽象行政行为法律监督机制的关系进行初步梳理。
■登记审查和人大监督
根据宪法、立法法、监察法的规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规； 地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的法规。 国家机关、社会团体、企业事业组织和公民认为行政法规同宪法、法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会提出书面请求或者审查建议。 全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会认为行政法规同宪法、法律相抵触，制定机关不想修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和撤销该行政法规的动议。 ，决定是否提交常务委员会会议审议决定。 可见，各级人民代表大会常务委员会有权对本级人民政府的抽象行政行为进行监督。 它们对政府抽象行政行为的直接监督主要通过备案和审查进行，并可以通过备案和审查行使撤销权。 此外，全国人大还可以通过执法检查、召回等制度间接监督政府的抽象行政行为。
根据立法法规定，地方人民政府不适当的法规，国务院有权变更或者撤销； 地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府不适当的法规。 如果提案人向国务院和地方人大常委会这两个备案机关提交地方性法规审查提案，如何衔接，需要法律明确规定。 笔者认为，如果提案人同时向地方人大常委会和国务院提出地方政府法规审查建议的，最先收到建议的机关应当予以受理。 如果同时受理，根据我国国家机关实行的民主集中制原则，应当首先经地方人民代表大会常务委员会受理，并通报国务院。 地方人民代表大会常务委员会作出决定后，提案人就同一法规再次向国务院提出审查建议的，国务院对地方人民代表大会常务委员会的决定有不同意见的，可以向全国人民代表大会常务委员会建议。全国人大常委会根据监察法的规定予以撤销并作出决定。 处理决定。
■备案审查和行政复议
（一）关于规范性文件。 根据行政复议法的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关基于具体行政行为作出的下列规定违法，在对具体行政行为申请行政复议时，还可以提出行政复议申请：向行政复议机关作出规定。 ：国务院各部门的规定； 县级以上地方人民政府及其工作部门的规章； 乡、镇人民政府的规定。 行政复议机关对被申请人采取的具体行政行为进行审查时，认为依据违法且有权处理的，应当在三十日内依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 无权处理的，应当在七日内依照法定程序处理。 移送有权依法处理的国家机关（主要通过备案、审查的方式）。 处理期间，暂停对具体行政行为的审查。
（二）有关法律、法规的。 上述《规定》不包括国务院各部委的规定和地方人民政府的规定。 规章的审查依照法律、行政法规的规定办理。 审查行政复议案件时，复议机关、机构发现法律法规违法、不当且有权处理的，按照立案、审查途径自行处理； 无权审查的，应当移送依法有权备案审查的机关、机构。 审查。
■备案审查和检察监督制度
宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。” 《人民检察院组织法》第一条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。” 第五条 各级人民检察院行使职权第四项明确规定：“对人民法院审判活动是否合法进行监督”。 第十八条规定：“最高人民检察院对各级人民法院的合法性进行监督”。 上级人民检察院发现下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定有错误的，应当按照审判监督程序提出抗诉。”
立法法第九十条规定，最高人民检察院认为行政法规同宪法、法律相抵触的，可以书面提请全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会常务委员会工作机构审查。将交由相关专门委员会审查。 ，发表意见。
《条例登记条例》第九条规定，国家机关认为地方性法规与行政法规相抵触，或者认为国务院有关部门和省、自治区、直辖市直接发布的法规和其他规章的，中央和较大的城市有一般约束力的行政决定、命令与法律、行政法规相抵触的，可以书面向国务院提出审查建议，由国务院法制机构研究提出处理意见，并予以处理。此事按照规定程序办理。
根据上述规定，目前，我国检察机关对具体行政行为的监督主要涉及通过审判监督程序对人民法院的行政审判活动进行监督。 这是检察机关对行政机关具体行政行为进行监督的直接方式。 对于行政机关的抽象行政行为，检察机关主要通过向立案机关提出立案、审查建议等方式进行监督。
由于我国尚未建立公益诉讼制度，对行政机关的抽象行政行为没有司法审查，检察机关等作为原告向人民法院提起违反规定的诉讼抽象行政行为，需要明确立法中规定。
■立案审查和司法审查
（一）行政诉讼中法规、规范性文件的“有限审查”。 根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，人民法院不一定根据引起行政案件的具体行政行为适用本规定，而是参照适用。 人民法院认为该规定合法的，参照； 如果他们是非法的，他们就不会遵循他们。 但人民法院在判决书中并未明确该规定违法、不予适用。 人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中援引法律、法规和其他规范性文件。
（二）没有上位法且两规定不一致的，最高人民法院提请国务院解释两规定或者立案审查作出裁定。
（三）人民法院在行政诉讼中发现行政立法可能与上级法律相抵触的，可以提请最高人民法院依照立法法向全国人民代表大会常务委员会审查行政法规，也可以向其他法院申请提请全国人民代表大会常务委员会对行政法规进行审查。 提出行政法规审查建议； 任何法院可以依照《规则制定程序条例》和《规章、规章备案条例》的规定，向国务院提出书面的规章审查建议，也可以对人民法院的规章提出审查建议。同级政府向地方人民代表大会常务委员会报告。
总之，目前在我国，人民法院在行政诉讼过程中发现行政立法可能违法或者不当时，可以通过立案、审查的方式向立案机关提出立案、审查建议。 但根据现行法律规定，人民法院不能直接对行政机关的抽象行政行为进行司法审查。 近年来，不少学者提出加强立案审查司法化； 或者直接建立对抽象行政行为的司法审查机制； 或者建立公益行政诉讼制度，由检察院、公民等作为原告对抽象行政行为提起诉讼。 司法审查机制都值得深入研究。
（作者单位：国务院法制办公室）
