民事检察建议权的比较法分析 本文关键词：比较法，检察，民事，建议，分析
民事检察建议权的比较法分析 本文简介：民事检察建议权的比较法分析摘要：2013年随着新修改的《民事诉讼法》的正式施行，民事检察建议这个概念首次在基本法律中得以表述及确立。然而，该制度在颁布施行后，并未如其他制度修改引起学术界太多关注，相反，在司法实务界，民事检察建议的适用呈上升趋势，并取得良好的社会效果。通过研究两大法系民事检察监督制度
民事检察建议权的比较法分析 本文内容：
民事检察建议权的比较法分析
摘要：2013年随着新修改的《民事诉讼法》的正式施行，民事检察建议这个概念首次在基本法律中得以表述及确立。然而，该制度在颁布施行后，并未如其他制度修改引起学术界太多关注，相反，在司法实务界，民事检察建议的适用呈上升趋势，并取得良好的社会效果。通过研究两大法系民事检察监督制度，了解到两大法系并不存在民事检察建议权，但检察机关通过主动提出诉讼、参与诉讼的方式方可介入到民事诉讼中进行监督，而在俄罗斯的关于民事检察监督理论问题和相关制度中，发现了其存在与我国民事检察建议权功能相似的制度，由此产生一个问题，因为我国早期是模仿前苏联的法律来修订我国的法律，而俄罗斯作为前苏联法律最大的继承者，将检察机关定义为法律监督机关，而我国《宪法》和《人民检察院组织法》的条文中，同样将检察机关定义为国家的法律监督机关，那民事检察建议权的构建是否跟检察机关的职能定位存在一定的关系？由此引发笔者对这一问题的关注。本文中民事检察建议权属于检察机关的权力，性质为公权力，且该权力不是启动诉讼程序的权力，而是参与诉讼程序的权力，仅在诉讼程序中，不存在于非讼程序中。
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关键词：民事检察建议权；俄罗斯；法律监督机关；两大法系一、
中俄两国民事检察建议权的异同及其原因
（一）
俄罗斯联邦：检察结论制度
1、检察机关参与民事诉讼的介入范围
依据2003年《俄罗斯联邦民事诉讼法典》、2003年1月27日《关于理解和适用民事诉讼法中检察长参加民事诉讼的规定》的俄罗斯联邦总检察长的公开信以及2003年10月2日俄罗斯联邦总检察长《关于保障检察长参加民事诉讼》的命令的规定，检察机关除了可以直接提起诉讼外，还可以以提出检察结论为目的而参与诉讼。在前苏联时期的时候，检察机关可对案件的实体审理提出意见，在效力上，检察机关提出的意见也只是法院作出判决的参考。2003年的《俄罗斯联邦民事诉讼法典》保留了这一立法传统，但对这一制度的程序、范围等方面作出了改变：首先，检察机关对于自己本身主动启动诉讼程序的案件不能提出结论；其次，法律条文中规定了检察机关可以参与诉讼并提出结论的案件范围。可见，法律明确规定案件范围的意图是非常明显的标明检察机关行使权利的界限，防止其滥用权力、恣意干涉。俄罗斯联邦的新《民事诉讼法典》严格限制检察结论权力的行使，并规定以下类型的案件检察机关可以以提出检察结论而参与到民事诉讼中：如公民选举权、收养关系、认定公民失踪或是宣告公民死亡、限制公民行为能力、认定公民无行为能力、宣告未成年人具有完全行为能力；争议具有特别社会意义的案件。
由此可见，俄罗斯并不存在民事检察建议这个专有名词，而是称为检察结论，从法律条文对于检察机关以提出检察结论的方式参与民事诉讼的范围的对比，较之前的变化可以发现，检察机关提出结论的案件大多限于特别程序，都是具有重大或特别的社会意义的案件，且检察机关不能对由其提起的案件提出结论，这样防止检察机关两次身份介入，有利于发挥监督机关维护社会公共利益的职能，毕竟民事诉讼强调的是双方当事人的平等性，该制度也有利于维护司法独立，检察机关的频繁介入可能会影响到审判权的正当行使，从而影响审判的公正与平等。
2、介入方式
在俄罗斯法律的民事诉讼监督程序中，检察结论的启动方式是检察机关自己，还是法院通知检察机关，亦或是当事人申请检察机关介入？关于介入方式，俄罗斯联邦民事法律中并没有给予明确规定。而司法实践中，在检察机关进入诉讼的方式，往往更倾向于检察机关被邀请而进入诉讼，这里主要是指受法院邀请进入诉讼中。诉讼法典规定，法官应当告知检察长有关情况，如果已经进入了法庭审理阶段，则应当告知检察长庭审的时间和地点。可见，法院的通知行为是检察机关进入民事诉讼进行监督的媒介。那么，即使检察机关知晓案件存在，也不理所应当地意味着检察机关已经加入到诉讼中，他只有且只能被法院邀请而进入到诉讼中来。显然这同检察机关定义为国家的法律监督机关的精神是不符合的，《检察院组织法》规定，检察机关为维护国家、社会、公共利益，在任何阶段都有权进入到诉讼中去。因此，法律条文之间的冲突会给检察结论制度的介入方式的适用带来困难，也会给一项制度的可行性带来弊端。
（二）
中国
1、
民事检察建议适用范围
2001年9月30日，最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中，第八章以列举的方式规定了检察建议的适用情形。该规则虽然以列举的方式规定了适用情形，但其与俄罗斯的列举范围是不同类型的，我国以更为抽象的方式规定了适用情形，且更偏程序性，而俄罗斯事中介入机制的适用范围更偏实体性。而2013年新修改的《民事诉讼法》第208条第2款的条文规定，检察院对已经发生效力的裁判或调解书都可以向人民法院提出检察建议或者抗诉，第208条第3款规定，各级检察院对审判程序中审判人员的违法行为进行监督。相比2001年和2013年的不同规定，可以看出，检察建议的适用情形越来越具体化，首先，检察建议和抗诉之间的关系并不是有先后顺序的，而是选择关系，并不一定是如2001年该规则第47条规定的，依法不能启动再审程序的情况下才可以提出检察建议；其次，人民检察院对人民法院的人员监督，扩大到了除审判监督程序以外的其他审判程序中的审判人员，而不仅限于抗诉案件再审的庭审活动；再有，除了原先的只能对判决、裁定有权提出检察建议外，新修改的《民事诉讼法》增加了对损害国家利益、社会公共利益的调解书提出检察建议的情形。对于既符合提起抗诉又符合提出再审检察建议的案件，应当首先考虑提出再审检察建议，这样可以引导下级检察院积极采取检察建议的方式进行同级监督，从而更好地实现检察建议的立法目的，除非有规定有特殊情形同级检察院不能提出，那么应以提出检察建议为先。此外，由于提起抗诉是强制性规定，而提出检察建议是倡导性规定，一般遵从强制性规定提起抗诉，但是当检法两家对案件已经进行讨论并统一达成共识，则遵从倡导性规定，提出检察建议，这也是检察建议制度的灵活性所在。可见，我国法律以及最高检作出的法律解释都在尽可能的扩大检察建议的适用范围，发挥该制度的灵活性和可协调性，更有利于实现其立法目的。
2、介入方式
根据2014年最高人民检察院最新出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》中，第六章第76条人民检察院发现，人民法院已经发生法律效力的民事裁判中有……情形的，依法向人民法院提出抗诉或再审检察建议。该条规则释义中对“发现”一词有所规定，一是当事人向人民检察院申请监督；二是当事人以外的第三人向人民检察院控告、举报；三是检察机关依职权发现。实践中，虽然当事人申请是人民检察院发现案件的主要渠道，但也要高度重视依职权发现的案件线索，对符合检察机关依职权监督的案件，人民检察院也应当自觉依法履行法律监督的职能。依照该规则第41条对人民检察院依职权监督的规定中，由于实践中多是上述“发现”中第一二种情况，但在涉及国家社会公共利益、贪污腐败等问题上，检察机关就有必要予以依职权主动监督，以维护法制统一和司法公正。但检察机关主动介入，对审判权的行使是否正当进行审查，必须谨慎使用，否则会干扰审判权和执行权的正常运行。除此之外，人民检察院一般对民事诉讼活动的法律监督，都是依当事人申请进行。由此可见，我国人民检察院对人民法院提出检察建议的介入方式只有两种，一种是人民检察院自行介入，另一种是当事人申请检察院介入，而除了发生损害国家利益或审判、执行人员个人行为问题的等三种情形时，都是依当事人申请而介入。而相比于俄罗斯联邦检察机关事中介入制度，我国并没有法院邀请检察院介入诉讼的情形。
二、
两大法系的民事检察建议权存在状态及其原因
（一）
大陆法系
在法国的民事诉讼理论中，检察官被定义为“公益代表人”。法国新《民事诉讼法典》有77个条文、《民法典》有59个条文对检察机关、检察官在民事诉讼中的职权作出规定，不仅在民事诉讼中给予检察官程序权力，还包括实体权力。在法国民事诉讼理论中，不存在类似于我国抗诉的强制性制度，对已发生法律效力的裁判，检察机关只有提出抗议或者异议的权力，而这一权力远不及我国检察机关提起抗诉的权力，法国诉讼理论的抗诉和对上诉法院提出上诉相似。法国诉讼理论中，检察官可以作为主当事人或从当事人提起或者参与民事诉讼，而我们所讨论的检察建议是检察机关参与民事诉讼的情形，所以在法国检察官作为从当事人的情形下，《法国民事诉讼法典》第424条、425条中规定，“……以下情形法院应当通报检察机关：……（3）其他法律规定检察机关应当提出意见的所有案件”，可见首先检察机关的参诉权是在还未发生法律效力的诉讼过程中适用的，也就是事中监督，法国民诉法典中对于再审申请只能由原判决当事人或委托代理人提出，检察机关并没有事后监督权；其次是法院应当邀请检察机关进入诉讼，法院有通知检察机关参诉的职责。因此，法国的检察监督制度和我国检察建议制度并没有相似性。
德国检察监督制度中，检察机关可以提起民事公益诉讼，但为了防止检察机关过分干预当事人自由处分原则，检察机关介入民事诉讼的“自由”受到较大限制，但其介入的“自由”比法国法有所宽泛。1976年《德国民事诉讼法》修改后，规定检察官对确认婚姻无效之诉和确认婚姻存在与否的参诉权。可见，德国检察官参与的民事诉讼是根据社会公共利益或法律统一秩序而加入，而绝非以公民权利维护者身份而加入的。德国民诉法典中也并不存在类似于我国检察建议的制度，检察机关同样是作为公益代表人的形象，类似于法国。
可见，大陆法系国家中，检察机关通常作为公益代表人，所以检察机关参与诉讼的类型多为人事诉讼案件以及一些非讼案件，而这些案件在我国检察机关向人民法院提出检察建议的前提就是不成立的，我国法律中人民检察院对人民法院提出的检察建议是限于诉讼程序的案件，因为目前我国并没有把检察机关定义为公益代表人。且大陆法系国家中，检察机关提出的意见也多数在非讼程序中提出，法院参考检察机关的意见得出结论。
（二）
英美法系
在英国，检察机关的角色主要是公诉机关，它是属于行政权的一个机构，代表政府行使检察机关的职能。依据英国法规定，检察长因为公益事项而参与民事诉讼，凡是涉及皇室权益的民事案件、告发诉讼案件、确认婚生和非婚生子女合法身份的案件，以及缠讼案件，检察长均有权参加诉讼。
在美国，检察机关同样属于行政部门，检察官是政府的代表，总检察长只要认为美国国家的利益要求他介入，他就有权力可以介入民事诉讼，对涉及政府利益、公共利益的案件，检察官可提起诉讼、参加诉讼、出席法庭等方式，从而保护政府和公众的利益。《美国法典》第28编第547条规定，检察官在涉及联邦利益、税收等7种民事案件的诉讼中，有权参加诉讼。
三、
小结：检察建议与特定的检察机关职能定位关系
从前文对两大法系不同国家检察机关参与民事诉讼的权力分析，可以发现大陆法系国家的检察机关享有广泛的法律监督权，将检察官视为“法律守护人”。在法国，检察机关除了在刑事领域有侦查、起诉等职能以外，在民事领域，更在社会领域有更多的监督权，比如对私立教育机构的监督、对公立精神病院的监督、对开设咖啡店等特种营业的资格审查等等。在德国，检察机关也具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职能，其类似于法国，对律师执法活动的合法性，也负有一定的监督职责。
但现行俄罗斯联邦法律仍将检察机关的性质定义为国家的法律监督机关。1996年、1998年和1999年《俄罗斯联邦检察院法》虽然历经三次修改，但仍定义检察机关为司法机关，享有广泛的法律监督权。总体而言，俄罗斯虽然经历了激烈的社会动荡和司法改革，检察制度也受到了冲击，但是俄罗斯检察机关的法律监督机关的最本质职责和职能最终并无实质性的削弱，而承继了前苏联的传统。可以说，现行俄罗斯检察监督制度的独特性仍区别于西方的法律检察监督制度。
可以看出，大陆法系的国家虽然赋予了检察机关一定的法律监督权，但是并没有给予其全部法律监督权力，且并没有把检察机关定义为国家的法律监督机关，正如大陆法系国家中，法国、德国、日本的检察机关只具有直接起诉、参加民事诉讼的权力，却没有抗诉的权力。而我国和俄罗斯民事法律中均规定，检察机关可以对已生效的裁判提起抗诉，按照原苏联1964年《民事诉讼法》规定，检察长可以在上诉程序提起抗诉，也可以在审判监督程序提起抗诉。而这里，与我国民事诉讼法意义上的“抗诉”是不一样的，我国法律规定检察机关按照审判监督程序仅对法院已经生效裁判才能提出抗诉，而国外对检察机关按照上诉程序提起的上诉，也可以称为“抗诉”或者“抗告”。在不同法系国家中，检察机关是否可以对法院已经生效裁判提出抗诉，法律并没有做出书面规定，而查阅不同法系国家中民事诉讼法的相关规定，也并不存在抗诉程序，而只是可以提出上诉程序。
俄罗斯检察机关的检察结论制度，与我国目前刚刚入法的民事检察建议制度存在着某种共性，比如说，两者都是检察机关进入他人已经开始的诉讼，都是法律制度而不是工作制度等等。当然，两者也存在不同的地方，比如俄罗斯的检察结论制度更倾向于特殊程序，而我国规定在审判监督程序中，再有，俄罗斯方面对由检察机关提起的案件不适用该制度，防止权力的滥用，而我国并没有规定检察机关主动提起的诉讼不能适用检察建议，虽然在民事领域，我国检察机关提起民事诉讼也只是刚有合法性规定。但是俄罗斯新民事诉讼法修改并保留了这一在前苏联时期就已经存在的检察机关参与民事诉讼方式――检察结论，这表明俄罗斯民事诉讼这种有限的继承对我国建立和完善检察建议制度是大有裨益的，该制度是有其价值的。
而我国同样将检察机关定义为国家法律监督机关，2013年已经正式将“检察建议”入法，确定其为检察机关对人民法院的另一种法定监督方式，但是通过前文的对比可以发现几个问题，首先，目前我国检察建议的适用只规定在“审判监督程序”，也就是事后监督程序内部，这不符合检察建议的立法目的，我国宪法明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，且《民事诉讼法》总则规定人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，由此可见，检察机关监督的是全部的、整体的民事审判活动，而不是仅仅监督已经生效的裁判，所以检察建议应该是全过程的监督，包括事前和事后监督。其次，现阶段检察建议规定于审判监督程序中，也就意味着要满足适用审判监督程序的前提，我国民事法律规定特别程序及其他非讼程序的案件的判决不适用于再审程序，也就是检察建议是不能适用于特别程序及其他非讼程序的案件的判决的，显然这对发挥检察机关法律监督职能是具有阻碍作用的。再有，在新民事诉讼法第208条第3款规定，各级检察院对审判程序中存在的审判人员的违法行为，有权提出检察建议。这其中所规定的，对审判人员的违法行为的监督应是全过程的监督，不管法院的裁判生效与否，但是该条文却规定在审判监督程序部分中，这就出现了矛盾问题，但该文却印证检察建议就应该是全程监督。
所以，无论是我国的检察建议还是俄罗斯的检察结论，正是因为法律上明文规定将检察机关定义为国家的法律监督机关，民事检察建议或检察结论才具备了正当性和合理性，民事检察建议权才具备合理性，相关的制度构建完善才存在必要性，故检察建议与特定的检察机关职能存在一定关系。