一、城市地下管廊项目PPP概述
随着国家大力推进PPP（政府与社会资本合作）和综合管廊建设，财政部于2014年和2015年启动了两批PPP示范试点项目，其中综合管廊项目11个，分布在全国各地。 由于各地经济社会发展条件不同，综合管廊建设的基础条件也各有特点，各个项目需要区别对待。 由于这些项目属于国家示范和试点项目，有必要提取共性部分，为相关决策机构提供建议，为后续实施项目提供参考。
PPP模式涉及地方政府、社会资本等众多利益相关方。 有必要讨论各方的义务和相应的权利。 同时，还需要分析未来各方所承担的风险，并尽可能地管理风险。
“PPP模式在城市综合管网项目中的应用研究”课题组于2016年1月末至2016年3月上旬对财政部试点城市进行了实地调研，结合前期相关研究文献中，他们获得了必要的数据和信息，为本课题的分析提供了必要的材料。 研究过程中，团队收集整理了国内外城市地下综合管廊技术文献52篇、PPP咨询技术文献185篇、综合管廊及PPP模式相关文献160篇，获得了大量基础资料：哈尔滨、长春、吉林、四平、沉阳、石家庄、孝感、长沙、六盘水、包头、白银等11个城市的10个项目进行了现场调研，与各地方政府执行机构和社会资本方人员进行了沟通项目，获得了丰富的一手项目信息。
图1至图4为课题组实地考察的部分项目。
2. PPP模式细分调查
共选取11个综合管廊试点城市的12个项目作为样本。 因为试点城市的存在，国家希望能有尽可能多的PPP模式，找到共同的操作流程，为未来大规模实施提供经验和参考。 下面对部分城市采取的模式进行总体介绍。 出于保密原因，各个地名均以大写字母表示：
A市是财政部PPP项目第二批综合管廊试点城市。 其实施机构是A市城乡建设委员会，下设管廊办公室（综合管廊建设指挥部）。 管道办公室此前负责城市地下管道的管理。 ，有着比较丰富的经验。 综合管道建设指挥部和管道办公室是两个牌子、一个团队。 他们负责综合管廊的前期工作以及与未来SPV的对接，并负责政府部门的监管。 目前该市正在与中标社会资本洽谈，综合管廊SPV尚未组建。 政府拟通过“人民币金股”+社会资本BOT模式推进管廊建设。 该模式的特点是：
1、本市地方政府以一元金股参与综合管廊SPV，A建设集团代表A市政府持股，对部分重大决策拥有一票否决权问题;
2、地方政府可以零投资获得基础设施的提供和服务；
3、在SPV确定初期多政府部门的协调方面，政府代表由于没有相关资金支持，工作相对被动。
B市是重要的工业城市。 其综合管廊的实施机构是市城乡建设委员会。 未来将成立专门的管道综合管理机构，人员已正式组建，并将随着项目进展逐步到位。 采用的PPP模式是BOT。 由于该市项目规模较大，管廊项目群采用PPP模式，分布在6个区域。 当地政府提出按区设立6个子项目实施，希望利用相关高新区、经济开发区等特色园区的政策优势，推动管廊工程建设。 为此，设计了（1+5）SPV架构，由市级实施机构负责主城区管廊，组建大型SPV（重点构建政府股权结构和资本筹集） SPV），而其他五家子子公司则是在前期工作成熟后逐一设立城市地下管廊，基本套路套用大型SPV。 该模式的特点如下：
1、大型SPV负责筹集资金，政府与政策性银行、商业银行等投资机构沟通。 具有更有利的融资谈判地位，可以降低融资成本；
2、小型SPV的政府投资由大型SPV提供，既便于分开管理，又有效解决了重要的融资问题。
3、政府部门持有一定的股份，可以在一定程度上稳定项目投资，保证项目的正常运营。
C市是综合管廊工程推进速度较快的城市。 综合管廊的实施机构是市住房和城乡建设局。 目前，该项目由局属综合管廊指挥部负责管理。 今后将设立专门的综合管廊管理机构——综合管廊管理办公室。 正式编制8人。 全市综合管廊工程启动较早。 现有项目采用EPC总承包管理模式。 拟回购现有项目后，打包采用BOT模式完成全部综合管廊的建设和运营。 特许经营期满后，将免费移交。 政府。 值得注意的是，在政府对现有项目的管理中，他们利用民间项目管理机构代表行业业主履行管理职责，取得了良好的效果。 我市对前期PPP项目实施方案进行多次修改。 目前，社会资本招标已完成，正处于合同谈判阶段。 但后续项目是否可以采用代建模式尚不清楚。 我市PPP模式的特点是：
1、专业单位做专业事，政府负责协调各政府部门之间的关系； 专业咨询机构代表行业业主，负责项目设计、施工等管理； 社会资本方负责项目设计、建设、运营实施。
2、股权合作使各方具备基本的现代公司理念，有利于SPV公司的高效运作。
为推进综合管廊建设，D市成立了以市长为组长、四位副市长参加、各主管部门领导参加的综合管廊建设领导小组。 主管部门是市城乡建设委员会，具体前期事务由综合治理委员会办理。 走廊建设指挥部实施。 该市综合管廊项目为新建项目，采用BOT融资方式建设。 目前，综合管廊相关审批文件已提交，招商工作正在筹备中。 希望国内顶尖央企负责项目建设和运营管理。 我市PPP模式的特点如下：
1、政府明确提出以一定数量的股份参与SPV，以增加话语权。
2、政府对SPV的公司治理有明确的要求，其要求符合现代企业的特点。
3、由国内顶尖央企负责项目建设和运营管理。
3. 选定PPP模式的比较
1、模型比对相关指标要求
PPP推进定性评价依据《关于印发政府与社会资本合作模式操作指引（试行）的通知》（财金[2014]113号）。 重点关注项目是采用政府与社会资本合作模式还是传统的政府采购模式。 比较主要关注能否增加供给、优化风险配置、提高运营效率、促进创新和公平竞争等指标。
2、所选模型与相关指标的拟合度分析
（1）1元（黄金）股票模型与相关指标的拟合程度
1）地方政府几乎不需要投资。 只要作为项目发起人，以项目（运营或准运营项目）的未来收入作为压力，政府就可以启动项目，无需项目前期投资。 地方政府在资金短缺和新预算法严格要求的情况下实现了增加供给的目标。
2）地方政府利用PPP项目协议赋予的权力，对SPV重大事项决策拥有一票否决权。 从一定意义上说，它会保护人民的根本利益，避免政府的风险。
3）这个模型在理性的幌子下，包含了几个与市场经济主流理念相冲突的方面：
A。 不符合市场经济所倡导的按因素分配相应利益的基本原则；
b. 设立的SPV存在重大缺陷，可能导致公司持有AB股，为公司未来经营不和谐奠定基础；
C。 由于政府不持有SPV股份，因此不存在相应的正常管理费用。 在目前的运营模式下，政府实施方需要协调SPV公司的各项手续和业务，这可能会导致相关人员的行动迟缓，从而导致效率低下。
(2)大小SPV模型与相关指标的拟合程度
1）从质量、成本、工期的角度来看，该方法可以大大减轻政府对项目的管理强度，让政府有时间规划项目的未来，为项目的顺利进行提供方向指导，并使SPV整体效率得到提高。
2）大型SPV强大的融资能力可以降低政府融资成本，及时解决小型SPV的融资问题，提高项目运营效率。
3）有利于政府内部风险分配。 每个小型 SPV 需要不同的时间来实现其目标。 后来者可以借鉴前人的经验，减少再次犯错的概率。
4）多个区域的综合管廊工程可以相对独立，各个SPV各司其职，职责明确，大型SPV之间统筹协调，可以更好地提高效率。
5）该模式是地方政府为促进当地就业而提出的，不具有普适性。
（三）EPC+股权合作模式与相关指标的契合度
1）从质量、成本、工期的角度来看，由于该方法能够适应项目的进度，SPV可以综合考虑项目的规划、融资、设计、施工阶段，实现内部经济的统一和可实现性。 ，可以保证在基础条件满足项目要求的情况下，能够以更好的效率推进，有利于提高SPV的整体效率。
2）社会资本强大的融资能力，可以为地方政府带来紧缺的项目资金，增加项目资金供给。
3）SPV是合资公司，具有以下优势：
A。 融资能力强、资金稳定、生产规模化；
b. 信息公开、公众监督、黑箱透明；
C。 两权分立、治理制衡、永续经营。
4）专业的人做专业的事，有利于提高运营效率。 项目规划和建设是一项复杂的系统工程。 通过社会资本总承包管理与政府委托管理相结合，项目建设期的综合效益将得到大幅提高。 这是为了确保项目能够在规定的成本基础上按时、高质量地完成。 更好的定量完成模式。
5）推动创新和公平竞争，通过公开招标产生项目公司的社会资本方和总承包经营单位，体现公平竞争。
6）本项目是财政部的试点项目，其实施过程本身就是一个创新过程。
（四）股权合作模式与相关指标的契合程度
1）从公司治理角度看，由于该方式能够适应项目公司现代企业的发展进程，可以实现企业两权分立、联合和专业化管理。
2）社会资本强大的融资能力，可以降低融资成本，带来地方政府紧缺的项目资金，增加项目供给。
3）政府从政策角度承担较多风险并可以降低政策风险； 社会资本主要承担融资风险，能够有效控制融资风险。
4）本模型选取的社会资本为国内顶尖央企。 纵观全国即将开展综合管廊建设的众多项目，缺乏足够多的顶尖央企必然会导致这种模式的发展不可持续。
四、综合管廊PPP模式建议
综上所述，每个模型都有自己的特点。 城市地下综合管廊作为公共服务属性，在目前相关法律法规尚不十分明确的情况下，存在诸多不可控因素。 因此，建议：
1、综合管廊项目PPP模式不建议采用“一元金股”模式。 主要原因是政府对项目的控制力较弱，容易造成项目运营过程中的管理困难，最终导致项目失败。
2、EPC+股权合作模式可以作为推荐模式城市地下管廊，理由如下：
（1）EPC使得综合管廊项目从设计到建设、运营均由社会资本主导，使项目整体化，充分发挥其系统性作用。
（2）股权合作让政府在参与SPV过程中充分表达意见，充分保障公共服务基础设施的公共属性。
（3）SPV现代企业管理制度清晰，能够实现：融资能力、资本稳定和规模化生产、信息公开、公众监督和后台透明、两权分立、治理制衡和可持续经营。