宋代知县、县令监察制度述论 本文关键词：县令，知县，宋代，监察，制度
宋代知县、县令监察制度述论 本文简介：>>>宋代知县、县令监察制度述论作者：邢琳摘要：在中国封建官僚政治中，县级政权具有基石的作用，而县级政权的正常运转又离不开健全的县-级监察制度。通过监察，统治者可以更好地控制县官，并得到民心。宋代统治者对县级政权建立了多渠道严密的监察制度体系，从制度上制约县级长官权力的行使。县级监察制度具有严密性、
宋代知县、县令监察制度述论 本文内容：
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宋代知县、县令监察制度述论
作者：邢
琳
摘要：在中国封建官僚政治中，县级政权具有基石的作用，而县级政权的正常运转又离不开健全的县-级监察制度。通过监察，统治者可以更好地控制县官，并得到民心。宋代统治者对县级政权建立了多渠道严密的监察制度体系，从制度上制约县级长官权力的行使。县级监察制度具有严密性、针对性和限制性等特点，它对今天的县级政权建设不无参考价值。但宋代县级监察制度也有明显的不足和教训，也值得我们今天引以为戒。
关键词：宋代；知县；县令；监察制度
中图分类号：K2
文献标识码：A
文章编号：1007—905X(2008)02—0141—03
在中国封建专制社会里，历代统治者都很重视地方监察制度。尽管县级政权位于庞大的官僚体制的最底层，但它的作用却不可低估——具有基石的作用，县级监察制度最直接的作用是，统治者可以更有效地加强对县官的控制，防止他们的腐败堕落，同时使上意又能够顺畅地通达于民。对县级政权富有成效的监察，可以保证县级政权机器的正常运转，维持地方政权的稳固和安定。对宋代的监察制度，学术界从不同的角度给予了较充分的关注，特别是贾玉英教授撰写的《宋代监察制度》对其作了较深入的论述，但对知县、县令的监察制度未作专节进行系统论述。迄今为止，宋代县级监察制度的专题研究成果尚未见到。由此，本文试对宋代县级监察制度作初步探讨。
一、宋代监司、通判对知县、县令的监察
宋代对知县、县令的监察是多种渠道的，知县、县令不但受监司、通判的监察，而且也受郡守的监察。
宋代的路级监察机构，包括转运司、提点刑狱司、提举常平司等，统称监司。
宋代的府、州、军、监级监察机构是通判厅。通判厅不仅要监察府、州、军、监级官吏，而且还要按察本辖区的县级官吏。下面对路级监察官和府、州、军、监级监察官监察知县、县令的职能进行分述。
(一)监司对知县、县令的监察
宋代的监司既是治民之官，又是治官之官。具体到职能上，则负有行政与监察的双重职能。
1．按劾官吏贪赃枉法，不尽职责
宋朝统治者对贪赃枉法、不尽职责者，要求凡“官吏贪浊弛慢者，具名以闻”。如仁宗宝元二年(1039年)八月诏转运副使、提点刑狱至所部百日，如果部下有犯赃者，则“坐失按举之罪”。宁宗嘉定二年(1209年)五月诏令诸路监司“劾守令之贪残者”。
按劾贪赃枉法的知县、县令是监司的又一重要职能。如南宋绍兴年间，瑞昌县令“倚势受赂”，被江西转运判官陈橐按劾而罢职。
同时监司对知县、县令不尽职责者负有察举职能。如神宗熙宁四年(1071年)三月诏：河北、京东路转运司和提点刑狱司，“察所部知州、通判、都监、监押、巡检、知县、县令不职者以闻”。元丰元年(1078年)六月，京东路遭水灾，朝廷令监司察访灾情，并举奏“县令不得力者”。
2．察劾税收中的违法行为
征收赋税钱粮，保证国家财政收入是历代县级政权的首要任务，宋代亦然。州县官在税收中如有违法行为，不仅会激化阶级矛盾，而且直接影响到封建政府的税收，所以宋代统治者多次诏令，要监司察劾州县官在税收中的违法行为。如高宗绍兴十年(1140年)九月规定，“州县百姓输纳租税，监官勒索百姓多收者”，“仰监司严加检察，如尚或蹈袭违戾，并仰按劾奏闻”。光宗绍熙二年(1191年)十一月南郊赦道：“催科自有省限，州县往往不遵条法，先期预借，重叠催纳。”有的甚至“倍加斗面，非理退换”，“仰监司严加觉察，如有违戾。按劾闻奏”。历宋一代，朝廷不断强调监司对州县官在税收中违法行为进行查处的职能。
3．按劾残害百姓者
宋代监司对残害百姓的行为要予以按劾。如仁宗至和年间(1054—1056年)，淮西地区发生了蝗灾，山阳县尉李宗残害积极治蝗的老百姓，强迫邵崇等人吞食蝗虫，以致使他们“吐泻成疾”。提点刑狱孙锡奏劾了李宗，仁宗罢去了李宗的官职。高宗绍兴九年(1139年)四月诏“新复诸路监司、帅臣按劾官吏之残民者”。
4．察举听讼不公与制造冤假错案者
监司察觉到州县令长听讼不公，事涉偏曲，或是应受理而不受理，可将州县长官按劾治罪。绍兴十五年(1145年)四月二十二日尚书省言：“民户理诉词讼，远诣朝廷披陈，虑有冤抑，遂改委他司定夺，访闻无行官司，恶其指论，捃以他事，非理科罪，是使蒙冤之民不敢申诉。”于是高宗下诏：“令诸路监司州县，将民户陈诉事务，并仰长官躬亲审详，依公理断，无至少有偏曲。仍仰所属监司觉察，按劾当议，重作行遣。”
宋代监司对制造冤假错案者，要给以按劾。《庆元条法事类》明确规定：“诸监司每岁点检州县禁囚，淹留不决，或有怨滥者，具当职官、职位、姓名，按劾以闻。”
5．限制豪强的非法侵夺，钳制官吏的法外聚敛
北宋末和南宋初，吏治的腐败、官吏的聚敛以及金兵的南侵，使民不堪命，农民起义在全国相继爆发，直接动摇着赵宋王朝的统治。统治者也非常明白“民心的向背”的重要性。宋徽宗为标榜“革弊恤民之意”，在政和以后相继颁降了越诉的诏敕。政和三年(1113年)诏，凡“官司辄紊常宪，置杖不如法，决罚多过数，伤肌肤，害钦恤之政”者，“许赴尚书省越诉”同。南宋初的统治者确定了以中兴之功为大业、以民事为急务、以宽恤民力为大计的治道方针。为此，在北宋越诉的基础上广开越诉之禁。如凡因兵火逃亡抛弃田产，依法“十年内亦听理认归业，官司占田不还，许人户越诉”。诸受纳租税苗米，“州县于正数之外加斛面，许人户越诉”。南宋统治者增创越诉法的目的，是试图通过百姓的越诉，加强对不法官吏的监督，宽恤民力、恢复生产、稳定统治、强化专制主义中央集权。
(二)通判对县官的监察
宋代通判为州的最高监察官，主要监察地方长吏知州，同时还要监察所属官吏。宋仁宗景祜四年(1037年)十二月诏：“诸路转运使、提点刑狱、知州军、通判，自今按察所部官，须具实状以闻。”宋哲宗朝规定“所部官有善否及职事修废”，通判“得敕举以闻”。直至南宋通判仍有“入则二政，出则按县”的监察职能。
此外，郡守也有监察县令的职能，如南宋孝宗隆兴元年(1163年)对监司、郡守考县令之课不以实者“令御史纠劾”。度宗朝也明确规定，“监司察郡守，郡守察县令，置籍考核，岁终第其治状”上报朝廷。
二、宋代知县、县令监察制度的特征
宋代为了防范唐末五代藩镇割据局面的再现，在县级监察制度方面采取了种种措施。这些措施的推行，使宋代县级监察制度具有明显的时代特征。
第一，建立多渠道严密的监察制度体系，从制度上制约县级长官权力的行使。这主要包括：一是县的上级机构兼监察机构。县的上级机构在唐代以前主要是郡和州，宋代建立了纵横交错的县级监察网，县级长官不仅要接受监司、通判、知州的监察，而且县级长官之间也要互察。同时，县之上级机构监督的范围通常很广泛，涉及一县职责内容的方方面面，如前所述。二是设置专门的监察机构和官吏，实行定期或不定期的监察。宋代建立了监司巡检制度，巡检即寻历点检或巡按检察之意。监司机关在一定期限内巡遍所部州县，点检管内兵民、钱谷、刑狱等各类职责完成情况，据实上报朝廷，以对州县官实行奖惩黜陟。同时对监司官巡历时间也做出明确规定：“每岁分定下半年巡按州县，具平反冤讼、搜访利害及荐举循吏、按劾奸赃以闻。”在巡历过程中如发现不法行为，须在三十日内，将事情原委及当事人状况写成报告，每县拟成正、副二份文状，正本上奏皇帝，副本申送上书省刑部。监司官如无公事，在州县居住禁止超过三日。三是监司的法定责任。宋代详细规范了地方监察官的违法处置办法。《庆元条法事类》的《职制敕》载：“诸监司，巡历所部不遍者，杖一百，遍而不申减二等……诸州县公吏，因监司巡历点检，辄逃避者，杖一百。因追呼整会事节者，加一等，并勒停，永不收叙……诸按察官体量所部官，各以实犯罪状举奏，诸司不许互相关白。其被旨体量，虽先失按举，但事得实者，除其罪。”可见，宋朝制定出一系列监司官的出巡之法，反映了宋代统治者对于监督州县的重视。
第二，监司互察法。宋朝统治者为了发挥监察官的作用，防范监察官弄权行私，特别制定了《监司互察法》。徽宗崇宁五年(1106年)规定：“诸路监司，互相察举如法。或庇匿不举，以其罪罪之，仍令御史台弹劾以闻，朕当验实重行黜责。”直至南宋，《监司互察法》更趋严密。光宗绍熙元年(1190年)规定：“外路诸司体分职之意，若暴横赋敛以摇民心，若隐蔽水旱以欺主听，若大吏奸赃而蠹国，若兵将包藏而于纪，则当如今互察。”《庆元条法事类》还明确规定：“诸监司知所部推行法令违慢，非本职而已，具事牒所属监司，若承报不即按举，或施行阔略而元牒之司不举奏者，减所属监司应得之罪一等，即监司于职事违慢，诸司不互察者，准此。若犯赃，私罪庇匿不举者，以其罪罪之。”
宋代的“监司互察法”不仅要求诸路监司之间互察，而且要求同路之间互察。宋代同一路要设转运使、转运副使、转运判官，提点刑狱、提举常平等各类监司官，这些监司官之间也要互相监察。北宋时，就制定了同路诸监司官互察法。如徽宗政和元年(1111年)三月，臣僚在上疏中就提到：“法有监司互察之文。”南宋高宗也强调：“监司违戾，令诸司互察，御史台弹劾。”
总之，宋代对监司的监察是严密的，特别南宋时期更趋严密，从而影响了监司对州县的监察。凡事矫枉过正，必走向反面。正如叶适所讽刺的：“今转运司则以划剧州县财赋，候司其余羡，杂其逋欠为一司岁计之常；提举司则督迫茶盐，用法苛惨，至常平义仓、水利农田则置而不顾；提刑司则以催趣经总制钱、印给僧道丁由子为职，而刑狱冤滥，词讼繁滞，则或莫之省焉。是监司之不法不义，反甚于州县。”
第三，监察对象以县官为主。宋代限制县长官政治权力行使的制度多种，如上述的多渠道的严密监察制度体系，而对县官的属官的监督则不够重视，即重县官而轻佐属。尤其是对州县政府中正规体制之外的办事人员，如吏役阶层，州县监察制度也未能发挥其应有的监察作用。宋代官员的任用实行本地回避和任期制度，而吏役不受其限制，加上外来任职的县官对本地风土人情也缺乏了解，这必为久居本地的书吏之营私舞弊提供可乘之机。同时，宋代州县大部分吏胥属于民户论差的职役，不领官俸。没有官俸，难望其廉洁。司马光曾说：“府史胥徒之属，居无禀禄，进无荣望，皆以啖民为生者也。上自公府省寺、诸路监司、州县乡村仓场库务之吏，词讼追呼，租税徭役，出纳会计，凡有毫厘之事关其手者，非赂遗则不行，是以破家坏产者，非县官赋役独能实之然也，大半尽于吏家矣。此民之所以重困者也。”可见，衙役多是在州县负责税收、徭役、司法拘拿与案验等具体事务的人员，由于县官很少下乡，那么，经常出入乡村的衙役便成了县官与乡村沟通的不可缺少的工具和桥梁。因为县官在处理事情上要倚重他们，而对他们的所作所为自然也很少过问，有时则是听之任之。徽宗时，“士大夫之职业，虽皮肤蹇浅者亦不复修治，而专从治于奔走进取，其簿书期会，一切唯胥吏之听”。甚至有些时候，州县官为一己私利，对吏役的违法行为不仅不加制约，还与吏役们形成“则己盗其一，吏盗其十。上下相蒙，恣为欺弊”的“猫鼠同眠”的关系，狼狈为奸，共同破坏封建统治秩序。显然，在宋代，对于书吏舞弊犯法是缺少有效的监督制约的，这就必然使得吏役腐败成为加剧官僚政治腐败的重要温床和催化剂。
三、宋代知县、县令监察制度及其借鉴
宋代县级监察制度对我们今天的县级行政管理制度的建设也具有某些启示。
第一，监察人员的素质高低是监察制度成败的关键。
监察官之职在于纠弊除恶，澄清吏治，所以，宋代统治者对监察官的素质有较高要求，认为监司之官，是一路州县官的楷模，“所以不轻于用人也”。为确保监察官有较高的素质和不辱使命，宋代统治者往往采取两项主要措施。一方面，注重监察官的选用。为了使监司得其人，宋真宗咸平元年(998年)六月制定了“监司举主赏罚法”，并对参知政事李至说：“凡举官，宜先择举主，以类取人。”南宋统治者仍比较重视监司的选任。绍兴六年(1136年)七月，宋高宗对大臣说：“近时士大夫数言县令多有不称其任者，朕再三思之，亦难尽择，莫若慎选监司郡守以为要道。”同时，为了保证监司官的政治素质，宋代要求监司人选要具有廉洁奉公、品行端正、无赃污行为的政治品质等。如宋仁宗朝，包拯上疏皇帝，请求转运副使、提点刑狱“并令精选廉干中正之人以充其职”，包拯的这一建议被宋仁宗采纳。另一方面，建立监察责任制，对玩忽职守者给予严厉处罚。凡应察而不察，或擅作威福，或贪赃枉法，分别处以罢黜，杖一百，徒二年，流二千里，永不收叙等。
第二，监察立法的健全、合理与得到很好执行是监察制度取得成效的重要保证。
众所周知，好的制度如能很好地执行，吏治定能清明，如不能很好地执行，必带来吏治的腐败。北宋前期统治者，由于注重整饬吏治，勤于督促，监司监察职能执行较好。“庆历新政”时期，加强监司对州县官的按察，为整饬吏治措施之一。这一活动使“老耆昏昧之人望风知惧”，一时“致仕者见多，州县吏治有所澄清”。可是北宋后期和南宋，由于吏治的腐败带来的经济负担，统治者别无良策，唯有向人民横征暴敛一法。监司官不仅对违法官吏“坐视漫不省察”，而且“背公自营，倚令骚众”，甚至与守令勾结起来，欺压百姓。“民诉某守，则执其人封其辞，以送某守；民诉某令，则下其牒以与某令，是为守令报仇也。”监司官这种渎职贪赃的行为更加速了吏治的腐败。
第三，重视法律的威慑力是保证县级政府廉洁的一个重要措施。
宋代县级监察制度在发挥法律的威慑力、加强县官廉政方面起到了重要作用。如前所述，察举贪赃枉法，不尽职责者，是监司的首要职能。事实证明，当官员们慑于法律的威力之时，在某些时期州县确曾出现过吏治清明的景象，如北宋前期，州县官廉洁自重。反之，州县吏治腐败之时，也必是监察不严。州县官视法律为儿戏之时。如北宋末年，各种矛盾激化，政治日渐昏暗，州县官吏“唯以附托权势为计”，“甚者假托气焰，强市横敛”。这样，宋朝完备的监察制度已变为空文。由此看来，宋代县级廉政监察制度受当时的政治制度的制约，其局限性是不可避免的。宋代的县级行政监察制度尽管体系设计严密，还在民事方面始开越诉之禁，但在吏治腐败、官官相护、官吏为奸的官僚政治下，并没有改变南宋司法的黑暗，史治腐败反而愈演愈烈，最后在全国造成了“官司人户亦交相敌仇”的局面。
责任编辑
吕学文