网络信息技术与行政组织业务流程再造 本文关键词：信息技术，流程再造，行政，组织，业务
网络信息技术与行政组织业务流程再造 本文简介：网络信息技术与行政组织业务流程再造董晓宇近年来，信息技术（IT）和信息系统（IS）的发展与运用，为世界范围内日益兴起的“政府再造”运动提供了强大动力与技术支持。以构建“电子化政府”为目标的政府再造运动涉及政府治理观念、政府职能、权力结构、机构设置、管理模式、运行机制、工作流程的深刻变革。本文主要分析
网络信息技术与行政组织业务流程再造 本文内容：
网络信息技术与行政组织业务流程再造
董晓宇
近年来，信息技术（IT）和信息系统（IS）的发展与运用，为世界范围内日益兴起的“政府再造”运动提供了强大动力与技术支持。以构建“电子化政府”为目标的政府再造运动涉及政府治理观念、政府职能、权力结构、机构设置、管理模式、运行机制、工作流程的深刻变革。本文主要分析网络信息技术对行政组织工作业务流程的影响以及在信息时代行政组织业务流程再造的方式，以期引起大家对信息时代“政府再造”进行具体而深入的讨论。
对组织业务流程最一般的理解是指某一组织在活动过程中，以输入一定的外界物质原料、
信息和社会需求为起点，到组织创造或加工出对外界有价值的产品或服务为终点的一系列活动过程。本文分析的行政组织业务流程，是指行政组织以社会需求为起点，在行政组织内部设计的决策、计划、组织实施、监督控制等具有内在逻辑联系的整个公共管理或公共服务作业过程。
传统行政组织业务流程的特性及其内在缺陷
（一）传统行政组织业务流程设计的理论依据与特性
传统行政组织业务流程设计的基本理论依据是职能分工与层级节制思想。最早对组织分工原理进行论述的是亚当·斯密，他在其宏篇巨著《国民财富的性质和原因的研究》一书中提出了“分工出效率”的著名原理。在一百年后，泰罗研究了工作专业化、标准化、程序化以及管理制度化等理论问题，促进了组织活动中职能部门的建立和管理专业化、制度化的发展。法约尔在泰罗职能制思想的基础上提出了包括“计划、组织、指挥、协调、控制”五个环节的组织管理流程。韦伯倡导的科层制行政组织模型为现实中以职能分工与层级节制为核心的行政组织流程的完善提供了系统化的理论基础。
科层制行政组织工作流程设计的基本思路是：以任务和职能为核心，将行政组织的任务和职能进行横向部门分解与纵向层级分解，形成一个金字塔式的机构体系和职能业务体系；在分解任务和职能的同时，进行职责权限的部门分解和层级分解，形成一个层级节制的指挥链条；根据任务与职责权限的分解进行工作设计并根据工作岗位要求进行人员甄选与使用；每个部门、层级及其相应工作岗位人员的活动都严格限制在各自权责分工范围内并依据事先制定的规则、程序和文书档案进行工作处理；以计划和监督控制整个工作流程，命令与服从是主要的工作关系。综观这种职能分工与层级节制的行政业务工作流程，具有如下特性：
1、流程的分散性。由于缺乏将整个行政业务连接起来的联系技术，开展公共管理和公共服务的整个信息流和价值流不得不按专业以及地理位置被肢解至多个部门、多个层级，组成界限明显的部门化、层级化工作平台。显然，任何一个政府部门及其工作岗位上的人员都无法充分了解和掌握整体行政业务过程的全部信息，一个最终解决公共问题的信息流、价值流被置于分部门、无控制的分散状态。并且，在信息传递的过程中可能存在着信息选择和信息过滤机制，信息失真现象就再所难免。当信息传递经历的层级与部门越多，信息失真的问题就越严重。
流程的时序性。由于各项行政业务工作以严格的时序进行，每个部门都在规定的时间
范围完成自己的工作，然后将结果传递给下一个部门或上一个层级。如果某一环节出现任务积压，其它职能部门将会出现排队等候现象；如果某一环节出现中断，则整个工作流程也将中断，政府的服务对象不得不作耐心等待。
流程的机械性。每个部门及其人员严格按照制度规定和形式化的程序“照章办事”
、“按部就班”、“有条不紊”地工作，而不关注具体业务活动的轻重缓急。这种工作流程不断强化着政府公务人员如何准时、持久和重复工作的能力以及例行公事的冷漠心态，而不考虑服务对象的感受以及服务质量的改进。
流程的封闭性。在严格而细化的职能分割体系下，每个职能部门及其岗位人员只关心
自己管辖的局部业务，而不关注其它部门的工作情况，更不关注整个业务流程活动的最终效果。职能的分割、信息的分散以及严格的层级节制关系，使行政组织缺乏对外界需求及环境变迁信息的整体感知能力以及采取整体性回应行动的能力。由于行政部门和行政人员的自利性驱动、政府管理的专业性以及某些情况下出于保密的需要，政府服务对象也无法了解政府管理或服务过程的真实信息，更难以反映和体现自己的意愿。因此，从总体上看，行政组织内部各系统之间以及行政系统与社会系统之间都呈现严重的封闭性。
（二）传统行政组织业务流程的内在缺陷
这种部门化、等级化、形式化而又分散、机械、封闭的工作流程，比较适合工业社会时代政府管理标准化、稳定化的社会环境。但随着信息时代的到来，社会环境的变化加快、公共管理问题日趋复杂、社会需求趋向多样性，日益凸显这种职能分工与层级节制业务流程模式的局限性。
局部效率牺牲整体效率。现实中，绝大多数行政任务的完成往往需要多个职能部门配
合才能完成。在强调职能分工的行政体系下，这种集合性的业务流程被分割成各种简单的、专门化的任务，不仅增加了解决问题的行政路径，而且由于各职能部门间缺乏有效的信息交流和协作，使得任何一个部门提升行政组织整体运作效率的种种设想往往化为徒劳。以局部作业效果为标准的考核方式，进一步强化局部工作平台对自己任务完成的关注以及对局部行为的精心构思。局部的工作平台往往以维护部门利益或达到上级领导满意为工作标准，却忽略了对整个工作流程负责以及为服务对象的实际需求着想，甚至为追求局部利益而背离行政组织的公共目标。可见，部门化的工作流程虽在某种程度上有利于局部效率的改善，但却在整体上弱化了整个行政业务流程的效能。
横向协调困难。以职能分工为基础的传统行政组织流程强调的是专业分工和相互制
衡，而不是协调一致。一方面导致部门主义、本位主义、功能性短视等问题大量滋生，另一方面使行政领导不得不把大量的精力花费在工作协调上。同时，科层制行政组织过分依赖专门技术以及条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断涌现的新老问题，其结果使行政组织的部门分工越来越细，工作流程的链条也越来越长，组织规模越来越膨胀，行政组织协调的任务也日益繁重。而对于一些部门分工的交叉区域的问题、临时出现的新问题或其它职责范围难以明确划分的问题，往往会形成“踢皮球”现象，使服务对象产生受挫感。因此，当专业化分工与部门分工不断增多、工作流程日益复杂、需要处理的信息日益增多时，行政组织内部的协调任务日益加重，维系行政组织业务流程运转所耗费的成本日益提高，行政组织解决问题的行动能力受自身拘束的程度也日益加深。
3、繁文缛节滋生官僚主义。传统行政组织业务流程强调规则和程序，但机械的规则主义
往往导致目标与手段的倒置，即对规则和程序的被动服从越来越成为行政部门和行政人员活动的目的。为了弥补行政组织运行过程中出现的漏洞和加强部门间的相互制衡，科层制行政组织日益完善各种审批措施和控制程序。不断完善的规则和办事程序使行政组织的运行机制日益僵化，烦琐手续、文牍主义成为传统行政组织业务流程中官僚主义的显着特征。
4、压抑人性。科层制组织结构犹如一只巨大的铁笼和精密的机器，将行政人员固定于其
中，成为其附属品和运转的零件，他们只会例行公事而丧失感情。对规则的机械、被动服从，不断扭曲着行政人员的个性结构，使他们变成屈从于规章制度的“组织人”。对狭隘而单调工作的重复以及对如何准确办事的评价标准，使行政人员感到自己的工作变得越来越毫无创意和实际意义，从而导致行政组织的人力资源得不到有效开发和利用。
利用网络信息技术对行政组织业务流程再造的指导思想与方式
（一）信息时代行政组织流程再造的指导思想
自20世纪80年代以来，尤其是90年代以来，日益普及的网络信息技术为“政府再造”提供了强大动力和技术支持。但是，只有以业务流程的优化和再造为核心，才能实现以权力体制、政府职能、机构设置、人员配置为内容的政府再造任务的完成，最终达到政府治理模式的转变。
行政组织业务流程再造的核心思想是：反思传统行政组织业务流程的弊端，运用网络信息技术摈弃以任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念，打破行政组织内部传统的职责分工与层级界限，实现由计划化、串行化、部门分散化、文件式工作方式向动态化、并行化、部门集成化、电子化工作方式的转变，建立以解决问题为目的的业务流程模式，改进公共管理的质量，提高公共服务的效率。
（二）利用网络信息技术再造传统行政组织业务流程的方式
1、“任务职能型”组织运作模式向“工作流程型”组织运作模式的转变。行政组织业务流程再造的任务之一就是审视现存的行政业务流程，根据行政业务流程的性质、目的和活动要求，通过重新排列管理职责和管理过程，改变“铁路警察、各管一段”的任务职能分工模式，突破组织壁垒，建立“无缝隙”式的一体化工作流程模式。为此，流程再造强调将分散于各部门的职务与职责进行重新组合，对一些不必要的管理环节予以取消，对多余的部门及重迭的“流程”予以合并，达到行政业务流程整合、功能优化和增值之效果。
2、由向上级负责转向对服务对象负责。再造后的行政业务流程应当以快捷有效地最终解决问题为行动目的，而不是传统职能分工业务流程下对局部任务完成的关注以及根据局部业务事项的解决结果对上级负责，这就是人们常说的政府服务的“顾客导向”，它体现了行政组织业务流程再造的根本宗旨。为了实现这一宗旨，在行政组织业务流程再造的过程中，一方面强调对一线的行政人员进行充分授权，另一方面要强化行政人员的使命感和自我控制意识，提高行政人员独立解决问题的自主性与责任心。同时，要积极推进政务公开，扩大公民参与，增强行政组织对社会需求的感知与回应能力。
3、实现工作流程的再设计并充分利用信息技术实现工作流程的自动化。流程再造就是对现有工作流程进行调研、分析和诊断，重新构建新的业务流程。其内容包括如下环节：分析现有工作流程中存在的问题并进行诊断；根据分析诊断的结果对流程进行简化或重组，缩短业务流程的链条；改变信息传输方式，利用网络信息促进重组后的业务流程自动化与网络化；实现自动化、网络化工作流程在整个行政体系内部的整合以及与社会信息系统的相互连接，最终实现为社会公众提供随时随地的“一站”、“单一窗口”式便捷服务的目的。
三、利用网络信息技术再造行政组织业务流程应注意的问题
1、必须凸显以人为本的管理哲学。在信息时代，行政组织流程再造不仅仅是工作方式的
转变，更是管理哲学的革命。业务流程的重组可以以授权和责任来激励和发挥行政人员的创造力，建立一种知识化、团队化、网络化的工作平台和相互协调、相互监督、相互合作的工作关系，
充分凸显以人为本的管理哲学。流程再造后，原来由多个部门或专业人员完成的工作任务，变成由一个人或几个人组成的“流程小组”来完成，行政人员将获得独立解决问题的行动自主权。对行政人员的管理方式不是监督、控制而更多是指导、帮助和支持，考核方式也由局部部门工作量的考核，转变为以业务小组为中心的绩效考核。由于新的工作流程对行政人员的综合素质和能力要求提高了，行政人员必须具备基于处理多项业务、协同作业、信息化集成管理等新流程所要求的知识和业务能力，因此，在新流程下更容易培养适应时代需要并有利于个人全面发展的知识型行政人员，从而提升行政体系的人力资源的质量。
2、行政组织信息化与行政组织流程再造必须同步进行。信息技术与行政组织流程再造之间存在一种强烈的互动关系：信息技术为行政组织流程再造提供技术支持，是行政组织业务流程再造的“发动机”，而信息技术只能在革新管理流程的基础上才能发挥管理效能。任何组织业务流程实质上就是信息的采集、传递、加工的过程，而信息化所带来的信息共享、并行工程、作业方式电子化本身就是一种组织变革的工具，行政组织业务流程再造就是建立在信息集成原则和信息化基础上的组织再造。但是，如果将“政府上网”仅视为一种用计算机代替手工操作的工具，不改变行政组织陈旧的管理流程和工作方式，信息技术就难以产生应有效果，只能导致所谓高投入低产出的技术“黑洞”。事实上，信息技术应用的真正力量不仅仅是使以往的活动做得更好，而是要突破原有的一些默认和规定，创造出一种全新的组织结构与工作方法，使行政组织的管理模式和服务质量发生质变。这就是要求在构建“电子化政府”之前先进行行政组织业务再造的原因所在。
3、实行流程管理的配套改革。利用网络信息技术再造行政组织业务流程并不仅仅是工作流程的简单转换，它还涉及行政组织的制度改革、行政组织的结构调整、行政人员能力的提高以及行政组织文化的再造。具体来说，行政组织业务流程再造的配套措施至少应当包括：（1）转变政府职能，将非公共管理政府行为从原有的行政业务流程中剔除出去；（2）尽可能做到对现有行政组织公共管理和公共服务职能的集成化，并以法定化的方式明确行政业务流程的范围与边界；（3）根据优化后的行政业务流程，调整、撤并不必要的行政部门，减少不必要的行政层级、裁减不必要的冗员，使行政组织结构扁平化、精干化；（4）废除不必要的规章制度和烦琐的程序，简化办事手续，并对基层行政人员扩大授权；（5）建立跨部门的流程管理机构、配备强有力的领导负责内部的流程管理，明确其职责范围，制定行政业务流程内部的运转规则与各行政业务流程之间的关系规则，并以核心工作流程为中心，编制工作流程图，代替传统的组织机构图；（6）建立沟通行政组织内外的电子化信息传递网络，并通过技术维护确保流程管理信息系统的畅通性与安全性；（7）行政人员要转变观念，树立以服务为导向的工作意识，并通过培训、信息共享以及构建学习型组织，全面提升行政人员的综合知识水平和信息处理能力；（8）通过建立一种鼓励创新、相互沟通、积极协作、强烈事业心和使命感、善于自我管理意识的行政组织文化，确保新流程下的流程小组或行政人员能够实现自我协调和公共管理责任的内化。